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EL LARGO CAMINO JURÍDICO
Y POLÍTICO HACIA EL “PLAN BAKER II”: ¿ESTACIÓN DE TÉRMINO?
Carlos Ruiz Miguel (
10/10/2003 )
Una de
las más llamativas singularidades del conflicto sobre la última colonia
africana, el Sáhara Occidental, reside en la persistente tensión que se
produce en el mismo entre el “Derecho” y la “Política”: por un lado, existen
pronunciamientos jurídico-internacionales terminantes cuya puesta en
práctica solucionaría de modo inmediato y sencillo esta ya larga disputa;
por otro, encontramos innumerables maniobras políticas dirigidas a enervar
la eficacia de las reglas jurídicas. El “plan Baker II” es hasta ahora la
última proposición de arreglo de un viejo conflicto. En este trabajo se
pretende explicar las causas que dan origen al plan “Baker II” como una
propuesta de solución de compromiso entre Marruecos (en mejor posición
política que jurídica) y el Frente Polisario (en mejor posición jurídica que
política) tras el fracaso de las soluciones unilaterales marroquíes y la
ruptura de los anteriores compromisos contraídos por Marruecos en el proceso
del Plan de Paz. El aparente desequilibrio político en favor de Marruecos ha
determinado una propuesta de solución que accede justamente a la mayor parte
de las peticiones que hacía Marruecos e incluso a más de lo que
jurídicamente podría recibir. Este “plan Baker II” es un documento de gran
interés jurídico del que, sin embargo, se examinan aspectos que suscitan
algunas dudas respecto a su conformidad con el Derecho Internacional
vigente. Igualmente, se trata de escudriñar su valor político y qué
consecuencias políticas tendría su aplicación en las políticas nacionales de
los actores implicados y en la política regional magrebí. Sin embargo, las
transformaciones políticas internas de Marruecos hábilmente aprovechadas por
el Frente Polisario y por Argelia han puesto a la monarquía alauí ante la
difícil tesitura de rechazar un éxito internacional para no hacer frente al
“coste político” de la democratización que ineludiblemente exige el “plan
Baker II”. Se argumentará que el rechazo de Marruecos a la solución del
conflicto acorde con el Derecho Internacional puede tener graves
consecuencias para la estabilidad de la región y constituir un peligroso
precedente en la escena internacional.
Un largo
conflicto jurídico... ya solucionado
1. El
conflicto del Sáhara Occidental se plantea inicialmente en términos
políticos, para luego hacerlo de forma jurídica, y más tarde otra vez del
modo más crudamente político, hasta que a partir de 1990 se debate entre
ambas dimensiones.
La raíz política de este asunto se halla en la ideología nacionalista del
“Gran Marruecos”. En su estancia en El Cairo (1953-56), Allal El Fassi,
presidente del partido nacionalista marroquí Istiqlal, elaboró sus teorías
sobre el “Gran Marruecos”, que sería una reconstrucción sui generis del
territorio del antiguo imperio almorávide comprendiendo todas las posesiones
españolas del Norte de África (Ifni, la región de Villa Bens, todo el Sáhara
español, Ceuta, Melilla y los islotes), toda Mauritania y buena parte de
Argelia y de Malí, llegando hasta el río Senegal. Estas teorías
nacionalistas de endeble base histórica (como puso de manifiesto el dictamen
del TIJ de 1975), sin embargo, encontrarían cada vez un mayor eco político
en Marruecos[1].
La primera ocasión en que Marruecos va a adoptar oficialmente esa ideología
será, como ha dicho Villar, el 14 de octubre de 1957, en los debates de la
IV Comisión (Descolonización) de la Asamblea General de la ONU. Muy poco
después, el 10 de noviembre de ese año, se creará en el Ministerio del
Interior de Marruecos una “Dirección General de asuntos saharianos y
fronterizos” al frente de la que estará Fassi[2].
Tras la muerte del rey Mohamed V, el nuevo rey Hassán II asumió la ideología
del “Gran Marruecos” en un discurso del 20 de agosto de 1961[3]
para poco después, el 12 de octubre (día de la Hispanidad) del mismo año,
formular reservas sobre los territorios españoles en el Magreb[4].
La situación adquiere un nuevo cariz cuando el representante español en la
ONU, Piniés, acepta, el 7 de diciembre de 1963, la aplicación del principio
de autodeterminación en el Sáhara[5].
En esta fase (años sesenta) varias resoluciones de Naciones Unidas trataron
sobre el Ifni y el Sáhara. Marruecos intentaba que ambos territorios se
analizaran conjuntamente. Sin embargo, desde 1966 la ONU les otorgó distinto
régimen jurídico: mientras Ifni era considerado como una colonia que
afectaba a la integridad territorial de Marruecos y cuya descolonización
exigía la retrocesión a Marruecos, el Sáhara era considerado como un
problema colonial que no afectaba a la integridad territorial de ningún otro
Estado y cuya descolonización exigía un referéndum de autodeterminación[6].
Desde la resolución 2.229 (XXI), de 20 de diciembre de 1966, la Asamblea
General de Naciones Unidas viene proclamando sin interrupción que el Sáhara
Occidental es un territorio que debe ser descolonizado por medio de un
referéndum de autodeterminación por cuanto el mismo no forma parte de la
“integridad territorial” marroquí.
El rechazo en Naciones Unidas a la pretensión marroquí de considerar al
Sáhara como parte de su “integridad territorial” llevó a que la controversia
planteada por Marruecos ya desde 1961 quedara “latente de 1966 a 1974,
período en el que Marruecos, sin abandonar su posición jurídica, (aceptó) la
aplicación del principio de autodeterminación”[7],
precisamente en referencia a Mauritania, territorio que reivindicaba con los
mismos argumentos con los que reivindica ahora el Sáhara Occidental.
Finalmente, España anunció el 20 de agosto de 1974 (varios años después de
que la ONU invitara a España a hacerlo), que pensaba realizar el referéndum
“dentro de los primeros seis meses de 1975”, mediante una carta que el
representante español en la ONU, Piniés, entregó al Secretario General Kurt
Waldheim. El conflicto del Sáhara Occidental pudo haberse solucionado ya en
1974 si se hubiera celebrado el referéndum de autodeterminación que, exigido
por Naciones Unidas, España se disponía a llevar a cabo en la que era
entonces su colonia. A tal efecto, en 1974 la potencia colonizadora elaboró
un censo que, aún hoy, constituye la base fundamental para la solución del
problema.
A partir de ese momento, Marruecos intentó por todos los medios evitar el
referéndum sabiéndose seguro perdedor. En su conferencia de prensa del 17 de
septiembre de 1974, Hassán, tras una exposición histórica sobre el Sáhara
plagada de tergiversaciones, lanza su sorprendente propuesta: acudir al TIJ
de La Haya. Según declaró el 25 de noviembre de 1974 en la ONU el ministro
marroquí Slaui, las resoluciones de ese organismo habían sido desvirtuadas
por España para conseguir la creación artificial en “su” territorio de un
nuevo Estado, cuya independencia nominal no haría sino encubrir la
perpetuación del régimen colonial, con lo cual se había llegado a una
“situación nueva” que imponía la suspensión del referéndum pedido por la ONU
y, en consecuencia, la revisión de las directrices y criterios que llevaban
consigo las resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas[8].
El intento de Marruecos era modificar la doctrina de la ONU. Pero para ello
se requería tiempo y el referéndum ya estaba convocado. Para paralizar el
referéndum se ideó acudir al TIJ pero, dado que por la vía contenciosa no
era posible por la negativa de España, se pretendió llegar al Tribunal por
la vía consultiva a través de la ONU. Para esto se necesitaban apoyos.
Marruecos consiguió hacerse con el apoyo de Mauritania con el anzuelo de
reconocer a ésta “derechos” sobre el Sáhara, esto es, reconociendo un
posible reparto. La
aceptación por Mauritania
de la iniciativa de Marruecos fue un hecho tristemente decisivo en la
historia de la descolonización del Sáhara. Por último, la torpeza de Argelia
aceptando el recurso al TIJ supuso dejar sola a España y, en consecuencia,
abrir la puerta a la paralización del referéndum[9].
Con estos apoyos se consiguió aprobar la Resolución 3.292 (XXIX), de 13 de
diciembre de 1974[10],
que solicitaba el envío de una misión de la ONU al Sáhara para que elaborara
un informe, pedía un dictamen al TIJ y solicitaba a España que suspendiera
el referéndum hasta la emisión de tales documentos, a lo que España accedió.
2. El subsiguiente dictamen del Tribunal Internacional de Justicia[11]
fue contundente y sentó varios principios esenciales para la futura
resolución del conflicto.
En primer lugar, el Tribunal declaró que nunca habían existido vínculos de
“soberanía territorial” entre Marruecos y el Sáhara Occidental ya que no se
declaró probado que Marruecos “haya ejercido una actividad estatal efectiva
y exclusiva en el Sáhara Occidental” y que lo máximo que había habido eran
ciertos vínculos de vasallaje entre “ciertas, pero sólo ciertas” poblaciones
nómadas del territorio y el sultán marroquí[12].
De esta suerte, “las conclusiones del Tribunal acerca de la naturaleza de
los vínculos jurídicos entre el territorio (del Sáhara Occidental) y
respectivamente el Reino de Marruecos y el conjunto mauritano difieren
sensiblemente de las opiniones emitidas a este respecto por Marruecos y
Mauritania. En opinión del Tribunal, estos vínculos no implicaban ni
soberanía territorial, ni co-soberanía, ni inclusión territorial en una
entidad jurídica”[13]
(cursivas mías).
En segundo lugar, el Tribunal subrayaba que el dictamen, requerido para
ayudar a la Asamblea General de Naciones Unidas a pronunciarse “sobre las
tesis de Marruecos y Mauritania según las cuales uno y otra habrían tenido
con el Sáhara Occidental vínculos jurídicos que pondrían en juego la
integridad territorial de sus países”, no afectaba ni modificaba “el derecho
de las poblaciones del Sáhara Occidental a la autodeterminación”[14].
El contenido del dictamen no deja absolutamente lugar a ninguna duda: el
proceso de descolonización del Sáhara Occidental está regido por el
reconocimiento del derecho a la autodeterminación del pueblo saharaui[15]
pues la descolonización del territorio no afecta a la “integridad
territorial” de Marruecos. Por las propias características del caso, aunque
se trate de una opinión consultiva, el pronunciamiento del Tribunal
Internacional debe entenderse como res judicata: el derecho a la
autodeterminación del pueblo saharaui no puede ser ignorado, ni negado, ni
vulnerado de ningún modo, por ningún órgano de Naciones Unidas. Y así, el
Consejo de Seguridad en numerosas resoluciones ha reconocido el derecho a la
autodeterminación del pueblo saharaui[16].
En tercer lugar, el Tribunal Internacional de Justicia, por su parte,
también ha expresado con claridad que este derecho a la autodeterminación
corresponde a las “poblaciones” del Sáhara Occidental[17].
En consecuencia, no corresponde tal derecho a los “dirigentes”,
“gobernantes” o “líderes” del Sáhara Occidental, sino propiamente a sus
poblaciones, esto es, al conjunto de sus habitantes originarios.
En cuarto lugar, el Tribunal Internacional de Justicia interpretando las
normas generales sobre la autodeterminación, considera las mismas como
expresivas de la “necesidad fundamental de tomar en cuenta los deseos/votos
(wishes/voeux) de la población afectada”, aclarando que la “validez del
principio de autodeterminación, definido como la necesidad de respetar la
voluntad libremente expresada de los pueblos, no está afectada por el hecho
de que en ciertos casos la Asamblea General no haya creído su deber exigir
la consulta a los habitantes de tal o cual territorio”. Para el Tribunal,
“estas excepciones se explican bien por la consideración de que una cierta
población no constituía un “pueblo” habilitado para ejercer la
autodeterminación, bien por la convicción de que una consulta sería
totalmente innecesaria a la vista de circunstancias especiales”[18].
En conclusión, según el Tribunal Internacional de Justicia, el Sáhara
Occidental no forma parte de la “integridad territorial” de Marruecos y es
una colonia que debe descolonizarse mediante la realización del “referéndum
de autodeterminación” entre las “poblaciones” originarias del territorio.
Los
intentos de desvirtuar el Derecho Internacional: títulos viciados, política
de hechos consumados y guerra
Tras el demoledor dictamen
del Tribunal de La Haya, Marruecos intentó apropiarse del Sáhara Occidental
por dos vías: una, la de intentar conseguir títulos jurídicos que anulasen
el dictamen, tarea esta condenada al fracaso; la otra, simplemente, la de
los hechos consumados con el auxilio de la fuerza. Ambas tácticas se
utilizaron simultáneamente y tuvieron un efecto en gran medida
contraproducente para Marruecos, pues los títulos jurídicos esgrimidos no
consiguieron legitimar el uso de la fuerza y éste dio una relevancia
política al Frente Polisario mayor de la que tenía al inicio del conflicto.
1. La primera táctica marroquí después de la derrota de La Haya
fue la invasión del territorio para argüir una política de hechos
consumados. La invasión se hizo por dos lugares y modos distintos: invadió
el territorio, militarmente por su frontera oriental y por medio de la
“marcha verde” por su frontera occidental. El Consejo de Seguridad dictó una
resolución el 6 de noviembre de 1975[19]
exigiendo que
Marruecos “retire inmediatamente del territorio los participantes en la
marcha (verde)”.
2. El nuevo fracaso
llevó a Marruecos a intentar ganar un título jurídico para su ocupación con
el Acuerdo de Madrid de 14 de noviembre de 1975[20].
Sin embargo, este título, ya débil en su origen[21],
tiene tres características importantes: primero, no transfiere la
“soberanía” sobre el territorio, sino sólo la “administración”; segundo, esa
transferencia se hace, no a Marruecos, sino a una entidad tripartita
(España-Marruecos-Mauritania); y, tercero, esa transferencia se opera sólo
por un tiempo limitado (hasta el 26 de febrero de 1976), pasado el cual ese
título caducó, si es que llegó a tener validez jurídico-internacional,
convirtiéndose la presencia marroquí en puramente fáctica[22].
Pero no sólo eso, es que además, la práctica de Naciones Unidas lo ha
desautorizado. En primer lugar, sigue considerando que el problema del
Sáhara Occidental es un asunto de descolonización y, en efecto, el
territorio se halla inscrito en la lista de territorios no autónomos y su
situación es periódicamente discutida en el Comité de Descolonización. En
segundo lugar, en conexión con lo anterior, y en virtud del art. 73 (e) de
la Carta de Naciones Unidas, la potencia administradora de un territorio
colonial debe transmitir información a Naciones Unidas acerca de los
territorios de ese carácter[23]:
pues bien, a pesar de que en los acuerdos de Madrid se transmite la
administración del territorio a Marruecos y Mauritania, los informes del
Secretario General de Naciones Unidas (al menos entre 1976 y 1988) aluden a
la actitud española de abandonar la administración pero nunca se refieren a
Marruecos y Mauritania (ésta sólo hasta 1979) como administradoras del
Sáhara Occidental, sin que ello signifique en ningún caso reconocimiento de
soberanía sobre tal territorio, pues el mismo se considera como
descolonizable[24].
En tercer lugar, diversas resoluciones de Naciones Unidas hablan de
“persistente ocupación” del Sáhara Occidental por Marruecos, lo que equivale
a reconocer que esa presencia no tiene títulos jurídicos, sino que sólo se
apoya en los hechos consumados[25].
En cuarto lugar, el dictamen de 29 de enero de 2002 del Secretario General
Adjunto de Asuntos Jurídicos de la ONU y Asesor Jurídico de la misma, Hans
Corell[26],
dice textualmente que “El Acuerdo de Madrid no transfirió la soberanía sobre
el Territorio ni confirió a ninguno de los signatarios la condición de
Potencia administradora, condición que España, por sí sola, no podía haber
transferido unilateralmente” (punto nº 6 del dictamen). Por último, todos
los planes aprobados por Naciones Unidas (tanto Plan de Paz de 1990 y su
complemento de los acuerdos de Houston como el “plan Baker II” de 2003) e
incluso los proyectados (“plan Baker I”) lo ignoran totalmente.
3. Desde un punto de vista jurídico, el 27 de febrero aparece un nuevo
elemento, pues aprovechando el vacío legal se funda la República Árabe
Saharaui Democrática (RASD) que ha llegado a ser reconocida por más de
setenta países (varios de los cuales han congelado o retirado su
reconocimiento después) y que fue admitida como Estado miembro de la
Organización para la Unidad Africana y es uno de los Estados fundadores de
la Unión Africana. El nacimiento de la RASD como Estado Saharaui que reclama
como propio todo el territorio del Sáhara Occidental comprendido en las
fronteras internacionalmente reconocidas tiene varias consecuencias. En
primer lugar, que la RASD puede alegar su derecho de legítima defensa frente
a Marruecos que ha invadido su territorio. En tanto en cuanto la RASD siga
controlando parte del territorio del Sáhara Occidental, como ha sucedido
ininterrumpidamente desde 1976 hasta hoy (actualmente controla el territorio
que se encuentra al este del muro) cualquier acción militar marroquí
ocupando ese territorio legitima la respuesta militar saharaui. En segundo
lugar, la existencia de la RASD puede suponer que la solución del conflicto,
el referéndum, no tiene como objetivo que el pueblo saharaui se pueda
convertir en “un Estado independiente y soberano”, pues éste ya existe, sino
que sería un instrumento constituyente para que la población originaria
saharaui decida si el Estado, ya existente, de la RASD se quiere integrar en
Marruecos o si quiere seguir independiente recuperando su territorio ocupado
por Marruecos[27].
4. Meses después de que el acuerdo de Madrid caducara (el 27-II-1976) y de
que se fundara la RASD, Marruecos buscó una nueva legitimación para su
ocupación firmando con Mauritania un tratado internacional de fronteras que
pretende consagrar el reparto del territorio. El tratado de 14 de abril de
1976 se llama, oficialmente, “Convenio relativo al trazado de la frontera
estatal establecido entre la República Islámica de Mauritania y el Reino de
Marruecos” y entró en vigor entre las partes el 10 de noviembre de 1976[28].
Este tratado procedió a una partición del Sáhara, correspondiendo a
Mauritania la región sur (Río de Oro o, más exactamente, Tiris el Garbia) y
a Marruecos todo el territorio saharaui al norte de la línea de demarcación
pactada. Según el artículo I del tratado, “Las Altas Partes Contratantes
convienen de común acuerdo que la frontera estatal establecida entre la
República islámica de Mauritania y el Reino de Marruecos se halla definida
por la línea recta que parte del punto de intersección de la costa atlántica
con el paralelo 24º norte y se dirige
hacia el punto de
intersección de esta línea recta con la actual frontera de la República
islámica de Mauritania constituyendo el límite sureste de la frontera de
Marruecos”.
Este tratado, sin embargo, no sólo no otorgó a Marruecos el ansiado título
jurídico para apropiarse del Sáhara Occidental (o, al menos, de la mayor
parte del mismo), sino que constituye un acto que desautoriza las posiciones
adoptadas por Marruecos en momentos posteriores.
Por un lado, la ONU ha negado validez a la anexión del territorio operada
por este tratado en varios momentos. En primer lugar, la Asamblea General de
la ONU, después de aprobado este tratado calificó lo actuado por Marruecos,
en dos ocasiones, como “ocupación” que es “deplorada”[29].
En segundo lugar, todos las resoluciones del Consejo de Seguridad
(especialmente las que aprueban el Plan de Paz de 1990, los Acuerdos de
Houston de 1997 y el “plan Baker II” de 2003) se refieren a la
descolonización de todo el territorio del Sáhara Occidental, lo que es tanto
como decir que no se reconoce ni el reparto ni la anexión del territorio
operada en el tratado marroco-mauritano de 1976. En tercer lugar, el ya
mencionado dictamen del asesor jurídico de la ONU, Hans Corell, de 29 de
enero de 2002[30],
ni siquiera menciona este tratado al analizar la evolución jurídica del
asunto.
Por otro lado, además de no dar a Marruecos el deseado título jurídico, el
tratado marroco-mauritano de 1976 se ha vuelto contra las posiciones
marroquíes defendidas con posterioridad. Así, en primer lugar, si se admite
que el tratado de reparto de 1976 fue válido ello significaría que la
ocupación por Marruecos de la parte sur del Sáhara que Mauritania abandonó
en 1979 sería un puro “acto de fuerza” violatorio de la legalidad
internacional pues Mauritania no firmó con Marruecos la entrega de ese
territorio en 1979. En segundo lugar, Marruecos pierde credibilidad al
oponerse a la hipótesis de la partición como fórmula de solución del
conflicto, cuando ese mismo país la promovió en 1976. Además, en tercer
lugar, en tanto en cuanto Marruecos firmó en 1976 un acuerdo sobre el
“trazado de la frontera estatal” con Mauritania fijando su propia frontera
sur en una línea que parte de un punto que está al norte de Villa Cisneros
no puede argumentar que esta zona del Sáhara forma parte de su “integridad
territorial” pues, que me conste, Marruecos no ha denunciado este tratado.
5. El título jurídico indiscutible que hace valer el Frente Polisario, a
saber, el derecho a la autodeterminación del Sáhara Occidental, sin embargo,
no ha podido ejercitarse por la ocupación militar de Marruecos de gran parte
del territorio. La guerra del Sáhara comenzada a finales de 1975 y
continuada hasta septiembre de 1991, si bien no permitió a Marruecos
controlar todo el territorio, no ha podido desalojar del Sáhara ocupado a la
monarquía alauí. Esta guerra comenzó apenas dos años después de que fuera
fundado el Frente Popular para la liberación de Saguia El Hamra y Río de
Oro, cuando este movimiento era aún muy débil. Sin embargo, la ocupación del
territorio y la subsiguiente guerra provocó que el Frente Polisario se
convirtiera un actor político mucho más importante de lo que era antes. En
efecto, por un lado, el Frente Polisario consiguió derrotar militarmente a
Mauritania, lo que convierte a éste en un factor importante en la
determinación de la política exterior de Mauritania, el Estado que más
kilómetros de frontera tiene con el Sáhara Occidental. Además, en segundo
lugar, el Frente Polisario dominó al Ejército marroquí, el cual sólo pudo
obtener el control de la mayor parte del territorio progresivamente a partir
de 1980 mediante la construcción de los muros defensivos, concluidos en
1987. Tanto las derrotas infligidas al Ejército marroquí antes de la
construcción de los muros como el desgaste producido después de erigidos
éstos (mucho mayor para Marruecos que para el Polisario) atribuyeron al
Frente Polisario un peso político mucho mayor al que tenía al comienzo del
conflicto.
El bloqueo de las
soluciones jurídicas y políticas. El intento de compromiso entre lo jurídico
y lo político: el Plan de Paz y los Acuerdos de Houston
La terminación de los
muros en 1987 y la transformación del conflicto en una guerra de desgaste
condujeron a un escenario que hacía posible la búsqueda de un compromiso. En
efecto, una parte, el Frente Polisario, era portadora de un título jurídico
indiscutible y un arma de presión política que era la vuelta a la guerra, y
la otra, Marruecos, aun careciendo de títulos jurídicos válidos, tenía una
posición política dominante en tanto en cuanto había conseguido aislar a la
mayor parte del territorio de los ataques armados saharauis (que, después de
la construcción del muro, perdieron profundidad). En estas condiciones la
negociación para resolver el conflicto se planteó en términos en los que una
parte (Marruecos) cedía parte de su predominio político (entrada de la
MINURSO en el territorio y admisión de la posibilidad de pérdida del
territorio ocupado si el referéndum decidía la independencia) a cambio de
que la otra (el Frente Polisario) flexibilizara las exigencias derivadas de
su título jurídico (revisión del censo español de 1974 y admisión de la
posibilidad de que el voto no fuese simplemente independencia o no, sino que
la opción fuese independencia o integración en Marruecos –excluyendo otras
posibilidades como integración en España o Mauritania), amén de ceder parte
de sus cartas políticas (aceptación del alto el fuego).
Esta negociación desembocó en el Plan de Paz de la OUA, asumido
por la ONU en 1991. El Plan de Paz es un conjunto de textos de 1990 (el
cuerpo principal del plan), 1997 (los Acuerdos de Houston) y 1999 (las
disposiciones pactadas para regular las apelaciones frente al censo y otras
cuestiones).
El cuerpo principal fue aprobado en 1990 y 1991[31].
Las resoluciones del Consejo de Seguridad que aprueban estos textos reclaman
a las partes que “cooperen plenamente” en la puesta en práctica del plan de
Paz que ambas partes aceptaron. Sin embargo, el Plan de Paz fue cuestionado
pronto por Marruecos (mayormente) que intentó mejorar su posición jurídica
(intentando incluir en el censo de votantes al mayor número posible de
marroquíes) al tiempo que intentaba mermar la posición política saharaui
presionando para que algunos Estados congelaran o retiraran su
reconocimiento de la RASD.
Las tensiones parecieron resolverse con un segundo texto, que completa el
Plan de Paz de 1990-91, los Acuerdos de Houston de 1997, aprobados por las
partes y consagrados por el Consejo de Seguridad, que pide a las partes
“proseguir su cooperación constructiva con la Organización de las Naciones
Unidas aplicando íntegramente” el Plan de Paz y los Acuerdos de Houston[32].
El proceso de paz continuó conociendo obstáculos, fundamentalmente en tres
cuestiones: el censo, el estatuto de las fuerzas militares en presencia y el
de los refugiados. Sin embargo, nuevas negociaciones condujeron al tercer
conjunto de textos que forma el corpus del plan de paz y que resuelven los
litigios correspondientes al censo. Este tercer grupo de textos está
constituido por un protocolo sobre la identificación de las tribus
cuestionadas, directivas operacionales para proceder a la identificación de
los individuos de estas tribus y directivas para el estudio de las
apelaciones al censo[33].
El proceso iniciado en el plan de paz continuó con éxito. En efecto, en
diciembre de 1999 se concluyó la confección del nuevo censo electoral y el
17 de enero de 2000 se publicó la lista provisional de votantes que admitió
como saharauis con derecho a voto a 86.381 personas de entre un total de
198.469 candidatos entrevistados por las comisiones de identificación. El
nuevo censo, confeccionado por la ONU, era muy similar al español de 1974,
lo que, por cierto, desmintió las acusaciones de parcialidad que Marruecos
formuló contra el censo español. El nuevo censo, en definitiva, rechazó como
saharauis a decenas de miles de marroquíes que pretendían ser incluidos en
el mismo, lo que significaba que el referéndum conducía inexorablemente a la
independencia del territorio.
Los intentos de
Marruecos de aprovechar su ventaja para buscar una “solución política” al
margen del derecho, pero avalada por el mismo: el “plan Baker I”
1. La perspectiva de una
derrota en el referéndum llevó a Marruecos, ante la pasividad de la ONU, a
bloquear el referéndum y romper los compromisos que contrajo en el Plan de
Paz y los Acuerdos de Houston, vulnerando así lo exigido por las
resoluciones 658, 690, 725 y 1133 del Consejo de Seguridad que exigían a las
partes “cooperar plenamente” en la “puesta en práctica” del Plan de Paz. El
bloqueo se produjo, inicialmente, presentando 120.000 apelaciones (que no
constituían un obstáculo “jurídico”, pues las partes habían aprobado el
procedimiento para tramitarlas, ni tampoco “político”, pues en un máximo de
dos años habrían sido resueltas) y después declarando “caduco” el proceso.
El verdadero problema era la negativa “política” de Marruecos a continuar
aplicando un plan que conducía a la independencia, aunque ello significara
vulnerar el “derecho”.
Marruecos, violando el espíritu y la letra de los textos, pretendió que
todos estos recursos fueran admitidos y estimados, lo que implicaría en
realidad reiniciar todo el proceso de identificación (justamente lo que el
Consejo de Seguridad rechazó expresamente en su resolución 1.238) y, además,
un retraso considerable en la celebración del referéndum. La cuestión,
jurídicamente, estaba clara: la inmensa mayoría de estos recursos no
cumplían los requisitos pactados por las dos partes en los acuerdos de Nueva
York de abril de 1999 para ser admitidos, pues en los recursos no se
mencionaban las “circunstancias, hechos nuevos o cualquier elemento de
prueba” que no fueron conocidos por las Comisiones de Identificación en la
primera instancia y que servían para justificar la decisión de admitir a
trámite la apelación[34].
El propio Secretario General ha reconocido expresamente que la resolución de
las apelaciones puede hacerse de forma “sumaria” o expedita[35].
Sin embargo, la ONU, lejos de sancionar o censurar el flagrante
incumplimiento marroquí de las resoluciones del Consejo de Seguridad que
obligaban a “cooperar plenamente” en la “puesta en práctica” del Plan de
Paz, hizo caso omiso a la rebelión jurídica marroquí. En efecto, en lugar de
denunciar este bloqueo y de utilizar los mecanismos que establece la Carta
de Naciones Unidas para obligar a Marruecos a cumplir sus compromisos, el
Secretario General dio un espectacular giro al conflicto al solicitar la
suspensión sine die del Plan de Paz (y, fundamentalmente, del referéndum)[36]
y abrir la puerta a la llamada “tercera vía”. El informe del Secretario
General del 17 de febrero de 2000 realizaba a este respecto una afirmación
falaz y es que si se celebrase el
referéndum y “una de las partes” (eufemismo para referirse a Marruecos) no
aceptase el resultado, no habría un mecanismo coercitivo previsto en el Plan
de Paz, ni parecía probable que se pudiera adoptar[37].
Creo que es falaz, porque si no existe un mecanismo coercitivo en el Plan de
Paz es por la sencilla razón de que tal mecanismo ya está previsto en el
capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas en el que se autoriza incluso el
uso de la fuerza para hacer cumplir el eventual resultado del referéndum.
Partiendo de esta discutible premisa, el Secretario General de Naciones
Unidas dio por fracasado el Plan de Paz y lanzó la propuesta de celebrar
nuevas conversaciones directas entre las partes, con la mediación de James
Baker III para alcanzar otro tipo de solución. Celebradas esas reuniones (en
Berlín) no hubo ningún tipo de acuerdo, pero Marruecos presentó su propuesta
de una “solución política” que coincide sustancialmente con el llamado
“proyecto de acuerdo marco” que presentó James Baker en el año 2001 y que se
conoce como “plan Baker I”, aunque la autoría más que de Baker parece que es
de algún jurista francés al servicio de Marruecos.
El proceso y la argumentación que llevaron a formular el proyecto de
“acuerdo-marco” ofrecen puntos oscuros y poco convincentes. Así, en primer
lugar, para justificar el abandono del Plan de Paz firmado por las partes y
aprobado por el Consejo de Seguridad, el Secretario General argumentó que
dicho Plan fracasó porque era un “juego de suma cero” en el que las partes o
ganaban o perdían todo[38].
Ahora bien, cabría preguntarse: ¿pero no eran esas las reglas de juego que
habían aceptado las dos partes? ¿por qué cambiarlas entonces? Pero se podría
ir más allá. Si el fracaso del Plan de Paz se debía a que pivotaba en torno
a dos alternativas “de suma cero” (integración o independencia), Annan y
Baker tendrían que contestar a esta pregunta: la propuesta de “autonomía”
del “acuerdo‑marco” que se proponía para sustituir al Plan de Paz ¿acaso no
suponía aceptar una de las alternativas de la “suma cero”, esto es, la
integración? Y, si esto es así, ¿por qué razón el Plan de Paz debía ser
desechado y el “acuerdo‑marco” aceptado?
En segundo lugar, y reincidiendo en algo que se dijo en sus últimos informes[39],
el Secretario General se refería a Marruecos como “potencia administradora”[40].
La alusión distaba de ser inocente y, precisamente por ser falsa, provocaba
gravísimas contradicciones. (A) De entrada, los informes del Secretario
General que atribuían a Marruecos el título jurídico de “potencia
administradora” entraban en una flagrante contradicción con la doctrina
sentada por la Asamblea General de Naciones Unidas tal y como se expresaba
en la resolución 3.458 A (XXX) de 10 de diciembre de 1975 (que se refiere,
después de los Acuerdos de Madrid, a España como única potencia
administradora) así como con las resoluciones 34/37 (de 1979) y 35/19 (de
1980), todas ellas de la Asamblea General, que consideran que la actuación
de Marruecos es una “ocupación” que es deplorada. (B) Por otra parte, si
Marruecos fuese “potencia administradora” del territorio ¿por qué entonces
no cumple lo que preceptúa el artículo 73 (e) de la Carta de Naciones Unidas
para las potencias administradoras de territorios coloniales enviando
determinadas informaciones sobre la situación del mismo? Y si no cumple eso
siendo “potencia administradora” ¿por qué Annan no se lo exige? (C)
Finalmente, pero no lo menos importante ¿cómo es posible denominar a
Marruecos “potencia administradora” del “territorio” cuando Marruecos ni
siquiera ocupa todo el territorio? ¿Qué ocurre con el territorio al este del
muro o berma y que actualmente se halla bajo soberanía de la RASD? ¿Se
pretendía también que se sometiese a Marruecos?
En tercer lugar, el Secretario General ofrecía como argumento para abandonar
el Plan de Paz que el fracaso de éste se debió a que las partes no
presentaban propuestas, sino que tenía que ser la ONU quien formulara
iniciativas, abriéndose entonces un proceso de discusión entre ambas[41],
incentivando un juego de suma cero. Ahora bien, ¿no es el proyecto de
acuerdo‑marco una iniciativa de la ONU? ¿Por qué milagrosa razón entonces
esta iniciativa no caería en el mismo defecto que se achacaba al Plan de
Paz? Porque, “aparentemente”, el proyecto resultaba ser una iniciativa de la
ONU. ¿O resultaba que no era una iniciativa de la ONU? Y si no lo era de la
ONU, sino de Marruecos, ¿por qué se le disfrazó como iniciativa, no
marroquí, sino del Secretario General? Si estuviéramos ante una iniciativa
apócrifa de la ONU, nos encontraríamos con algo sumamente preocupante para
la credibilidad, ya maltrecha, de Naciones Unidas.
En cuarto lugar, resultaba llamativo el escasamente diplomático desprecio
del Secretario General a las iniciativas del Frente Polisario, las víctimas
de la ocupación, que contrastaba con la deferencia mostrada hacia el
ocupante. El Secretario General afirmó que las propuestas realizadas por el
Polisario para salir de la situación de bloqueo del plan de paz no podían
ser tenidas en cuenta porque requerían bien el asentimiento de Marruecos,
bien una acción del Consejo de Seguridad o bien ulteriores clarificaciones[42].
Pero, ¿qué ocurría con el propio proyecto de acuerdo‑marco?: ¿acaso no
requería precisamente el asentimiento del Polisario? El mismo Secretario
General dice que sí[43];
¿acaso no requería de ulteriores clarificaciones? El Secretario General dijo
que era una propuesta para ser discutida[44];
¿acaso no se proponía que el cumplimiento del acuerdo‑marco no quedaría
asegurado por dos miembros permanentes del Consejo de Seguridad (Estados
Unidos y Francia)? Y si todo esto era así, ¿por qué el Secretario General
despreció las propuestas del Polisario sobre el Plan de Paz y, sin embargo,
avaló el proyecto de acuerdo‑marco?
2. Pero si el proceso que llevó hasta el proyecto de “acuerdo marco”
presentaba sospechosas oscuridades, el contenido mismo del acuerdo-marco[45]
propuesto no dejaba de producir perplejidad. Los problemas eran,
fundamentalmente, dos: situar como premisa lo que debía ser la conclusión
del proceso y considerar como conclusión del proceso lo que tenía que ser la
premisa.
En primer lugar, el presupuesto de todo el texto del acuerdo marco daba por
demostrado lo que precisamente se trataba de demostrar, situando como
“premisa” lo que no era sino eventual “conclusión”. Es decir, partía de una
premisa (un a priori) que daba por demostrada y aceptada (que el Sáhara
Occidental es territorio de soberanía marroquí), pero que no sólo no está
demostrada ni aceptada (esa soberanía no está reconocida ni por Naciones
Unidas ni por los demás Estados), sino que no se puede demostrar ni aceptar
sino a posteriori, hasta que después de un referéndum de autodeterminación,
el pueblo saharaui eventualmente decida integrarse en Marruecos. El
Secretario General pretendía que el acuerdo marco fuese aprobado por las
partes a través de una negociación de sus representantes[46].
Ahora bien, el contenido del mismo conllevaba una integración en Marruecos
que suponía un ejercicio del derecho de autodeterminación ya que, como es
sabido, en los supuestos de descolonización por autodeterminación, el pueblo
colonizado tiene varias opciones: convertirse en un Estado independiente y
soberano, asociarse libremente a un Estado independiente distinto,
integrarse plenamente en otro Estado independiente[47]
o asumir “cualquier otra condición (estatuto) política”[48].
La consagración de esta premisa lógicamente aberrante (que se deduce,
necesariamente, de dos puntos del acuerdo-marco) era fuente de insalvables
contradicciones, como no podía ser de otro modo.
De un lado, se establecía que el Reino de Marruecos tendría “competencia
exclusiva” en la “preservación del la integridad territorial contra intentos
secesionistas que provengan del interior o del exterior del territorio”[49].
Ahora bien, el Sáhara Occidental sólo puede formar parte de la “integridad
territorial” de Marruecos si el mismo no es un territorio colonial, sino
territorio de soberanía, pues lo que caracteriza una “colonia” es,
precisamente, que no forma parte de la “integridad territorial” de un
Estado, ya que cuando un supuesto colonial afecta a la integridad
territorial de un Estado no puede entrar en juego el principio de
autodeterminación. Sin embargo, el derecho de autodeterminación del Sáhara
Occidental ha sido afirmado por innumerables resoluciones de la Asamblea
General y el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y por el dictamen del
Tribunal Internacional de Justicia. El acuerdo-marco, por tanto, contradecía
todo el Derecho Internacional vigente contemporáneo.
De otro, se afirmaba que “todas las leyes aprobadas por la Asamblea y todas
las decisiones de los jueces (...) deben respetar y conformarse con la
Constitución del Reino de Marruecos”[50].
Ahora bien, sólo era posible exigir la supremacía de la Constitución sobre
el Derecho del Sáhara Occidental si se considerase que este territorio es de
soberanía marroquí, pues la Constitución es la expresión jurídica de la
soberanía. Sin embargo, lo que caracteriza a una colonia es que en la misma
el ordenamiento jurídico constitucional de un Estado no tiene plena
aplicación, precisamente porque no es territorio de plena soberanía (no es
de soberanía “interna”, aunque “externamente” esté dominado por ese Estado).
Finalmente, cabía preguntarse ¿cómo era posible compatibilizar, por una
parte, la afirmación de los últimos informes del Secretario General de que
Marruecos era la “potencia administradora” del territorio[51]
(lo que necesariamente implica su consideración como una colonia) y, por
otra, la premisa del acuerdo-marco de que el territorio formaba parte de la
“integridad territorial” marroquí y era, en consecuencia, territorio de
soberanía?
Pero, como se ha dicho, el acuerdo-marco presentaba una segunda dificultad
que era el situar como conclusión del proceso lo que no podía ser sino su
premisa. En efecto, el resultado final del proceso descolonizador por
autodeterminación puede ser muy diverso (integración, independencia,
asociación), pero las normas generales sobre la descolonización previenen un
procedimiento único para su realización. Así, la libre asociación debe ser
resultado de una “elección libre y voluntaria de las poblaciones del
territorio en cuestión, expresada según métodos democráticos”[52];
la integración debe resultar “del deseo libremente expresado de las
poblaciones del territorio, plenamente conscientes del cambio de su
estatuto”, siendo hecha la elección mediante “métodos democráticos...
imparcialmente aplicados y fundados sobre el sufragio universal de los
adultos”, siendo posible para la ONU controlar la aplicación de esos métodos[53];
y la creación de un Estado independiente o la adquisición de cualquier otro
estatuto político debe ser “libremente decidida por (el) pueblo”[54].
En la medida en la que el proyecto de acuerdo marco establecía que “el
estatuto del Sáhara Occidental será sometido a un referéndum en que podrán
participar los electores habilitados, en la fecha que convengan las partes
en el presente acuerdo, dentro del plazo de cinco años a contar de las
medidas iniciales de aplicación del presente acuerdo”[55],
no se hacía sino reconocer que el nuevo estatuto del territorio no sería el
resultado de los deseos libremente expresados de las poblaciones del
territorio.
El acuerdo marco no sólo determinaba el estatuto del territorio vulnerando
las normas generales del Derecho Internacional Público sobre el particular,
sino que contemplaba un referéndum que hacía imposible el derecho de
autodeterminación. Esto se demuestra mediante el análisis del propio
acuerdo-marco. Por un lado, porque “estarán habilitados para votar en dicho
referéndum los electores que hayan residido continuamente en el Sáhara
Occidental durante el año anterior”[56],
lo cual dejaba abierta la puerta al fraude mediante el establecimiento de
colonos marroquíes. Por otro, porque al disponerse que “el estatuto del
Sáhara Occidental será sometido a un referéndum en que podrán participar los
electores habilitados, en la fecha que convengan las partes en el presente
acuerdo, dentro del plazo de cinco años a contar de las medidas iniciales de
aplicación del presente acuerdo”[57],
se planteaban serias dudas acerca de si la opción independentista podía
siquiera plantearse. Con el acuerdo marco y la Constitución sólo podrían
defenderse en ese eventual referéndum dos opciones: la del mantenimiento de
la autonomía dentro de la soberanía marroquí o la de “no mantenimiento de la
autonomía”. Esta última opción parece que sólo se podría interpretar como
“plena integración”, ya que no parecía que pudiera defenderse la opción
independentista cuando se consagraba la atribución a Marruecos de la
competencia exclusiva para la “preservación del la integridad territorial
contra intentos secesionistas que provengan del interior o del exterior del
territorio”[58]
y cuando el territorio se somete a una Constitución que establece que el
Rey, “representante supremo de la nación, símbolo de su unidad, garante de
la perennidad y de la continuidad del Estado (...) garantiza la (...)
integridad territorial del Reino en sus fronteras auténticas”[59].
En definitiva, la afirmación que hizo el Secretario General en su informe de
que el acuerdo marco propuesto “tiene por objeto lograr una solución pronta,
duradera y convenida del conflicto del Sáhara Occidental de modo que no se
excluya la libre determinación sino que se facilite”[60]
resultaba ser rotundamente falsa. Por lo mismo, resultaba rechazable la
afirmación realizada en la resolución del Consejo de Seguridad (bien que no
en la parte dispositiva) que daba vía libre a la negociación del acuerdo
marco (pero que no lo aprobó), de que el mismo “entrañaría una sustancial
devolución de autoridad y en el que no se precluye sino que de hecho se
prevé la libre determinación”[61].
3. En resumen, el rechazo marroquí del “derecho” (la aplicación de la
legalidad internacional vigente, esto es, el principio de autodeterminación
exigido por el Tribunal Internacional de Justicia, la Asamblea General y el
Consejo de Seguridad de la ONU) condujo a una ofensiva diplomática dirigida
a sustituir el mismo por una “solución política” (es decir, un acuerdo de
los respectivos dirigentes sin proceder al referéndum) que estableciera una
“amplia autonomía” en “el marco de la soberanía marroquí”. Esa ofensiva
contó con la complacencia del Secretario General de la ONU, que en su
informe de 31 de mayo de 2001 asumió la presentación de esa “solución
política” (llamada por algunos “tercera vía”) que se concretó en el
“Proyecto de Acuerdo-Marco” conocido como primer “plan Baker”. Sin embargo,
el intento marroquí de desvirtuar la legalidad internacional existente
fracasó cuando el Consejo de Seguridad, en su resolución 1.429 de 30 de
julio de 2002 rechazó un “acuerdo político” que no permitiera la
“autodeterminación”.
A partir de entonces, cerrado el camino de la “solución política” pretendida
por Marruecos, el único camino para anular el temido Plan de Paz era
“aguarlo” con una fórmula que conjugara las dos posibilidades: un “acuerdo
político” que atribuyera al Sáhara una autonomía bajo control marroquí como
pretendía la monarquía alauí y, a la vez, hiciera posible la
autodeterminación del territorio como desea el Frente Polisario. En esto
consiste básicamente el “plan Baker II”.
Las vías
de solución abortadas: la administración directa por Naciones Unidas y la
partición
La “propuesta de
acuerdo-marco” o “plan Baker I”, como se ha dicho, constituía una pura y
simple anexión a Marruecos de todo el territorio del Sáhara Occidental. Como
señuelo se ofrecía una supuesta autonomía que no lo era sino en precario,
pues carecía de las mínimas garantías. Por ello no resultó en absoluto
sorprendente que fuera rechazado por el Frente Polisario y por Argelia. La
situación parecía así totalmente bloqueada: el Plan de Paz (aprobado por el
Consejo de Seguridad) era la única solución aceptada por las partes, pero
Marruecos incumplió sus compromisos; el “plan Baker I” (no aprobado por el
Consejo de Seguridad) no permitía llegar a ningún compromiso. Para romper el
bloqueo se exploraron dos posibles soluciones: la administración directa por
las Naciones Unidas y la partición.
1. La propuesta de administración directa del territorio por las Naciones
Unidas fue sugerida por Argelia en su respuesta al “plan Baker I”[62].
La propuesta argelina era que, dado que existía una solución que había sido
aceptada por ambas partes (el Plan de Paz) y aprobada por la ONU y que, dado
que los obstáculos provenían de las divergencias entre éstas en su
aplicación, lo más juicioso era que la propia ONU asumiera soberanamente la
aplicación de su propio plan (es decir, el Plan de Paz). Argelia presentó
bastantes detalles de esta propuesta. El eje fundamental es que antes del
referéndum habría un breve período de transición en el que el territorio del
Sáhara Occidental estaría “bajo la autoridad y la administración exclusivas”
de la ONU. De esta forma, se podría consolidar la confianza entre las dos
partes ya que la seguridad pública y la organización del referéndum no se
harían ni por una parte ni por otra, sino por un tercero.
La propuesta argelina fue rechazada sin muchas explicaciones por el
Secretario General, pese a ser la única que, verdaderamente, consagraba una
solución (al menos, transitoria) sin vencedores ni vencidos pues, si bien
Marruecos debía abandonar el territorio, el mismo no podría tampoco ser
ocupado por el Frente Polisario, siendo las tropas de ambos contendientes
acantonadas conforme a lo previsto en el Plan de Paz.
2. La otra propuesta de solución no la formuló ninguna de las partes, sino
que la sugirió oficialmente Kofi Annan y el propio James Baker en 2002
[63]. Se trataba de la posibilidad de proceder a una partición del
territorio. Concretamente, el Secretario General de la ONU afirmó que “el
Consejo de Seguridad podría pedir a mi Enviado Personal que tratara por
última vez de determinar con las partes si estarían o no dispuestas a
considerar, bajo sus auspicios y mediante conversaciones directas o
indirectas, una posible división del Territorio, en la inteligencia de que
no se decidiría nada hasta que quedara decidido todo. Si el Consejo de
Seguridad se inclinase por esta opción y en el caso de que las partes no
estuviesen dispuestas a llegar a un acuerdo respecto de una división del
Territorio para el 1 de noviembre de 2002, o no pudieran hacerlo, se pediría
también a mi Enviado Personal que les presentase posteriormente una
propuesta de división del Territorio que sería sometida también al Consejo
de Seguridad. El Consejo de Seguridad sometería esta propuesta a las partes
en el entendimiento de que no estaría sujeta a negociación. Esta forma de
llegar a una solución política daría a cada una de las partes algo de lo que
quiere, pero no todo, y seguiría el precedente, aunque no necesariamente los
mismos arreglos territoriales, de la división convenida en 1976 entre
Marruecos y Mauritania”[64].
La tesis de la partición podría haber resultado interesante en la medida en
que todas las partes en conflicto quedarían satisfechas: Marruecos porque se
quedaría con la zona en la que más gastos ha hecho; Francia porque su aliado
podría al menos conservar parte de lo ocupado; la RASD porque vería
consagrada su existencia por toda la comunidad internacional; Argelia porque
conseguiría aliviar la presión geoestratégica en su frontera suroccidental;
Mauritania porque, al perder su frontera con Marruecos, vería su existencia
garantizada frente al imperialismo marroquí mediante la existencia de un
“Estado colchón”; Estados Unidos conseguiría la paz en el Magreb y se
eliminarían los obstáculos para la creación del gran mercado único del
Magreb; y, finalmente, España porque conseguiría que concluyera con un
relativo éxito la descolonización y se abriese un espacio socio-económico de
cooperación con la RASD.
Ahora bien, la partición era una hipótesis no exenta de problemas. El
primero, y fundamental, es el de cuál sería el territorio que correspondiese
a cada una de las partes. Aunque los medios presentaron la partición como
una repetición de la operación realizada en 1976 entre Marruecos y
Mauritania, la lectura del pasaje del informe del Secretario General revela
que en la propuesta onusiana el arreglo territorial no necesariamente iba a
ser el mismo, y es lógico que así fuera. Una división del territorio entre
Marruecos y la RASD igual que la que se hizo en 1976 resultaría inviable por
muchas razones. La primera es que una tal división del territorio implicaría
que la RASD perdería una buena parte del territorio que ahora controla, esto
es, el que está al este del muro o berma, y que se halla al norte de la
línea divisoria del reparto marroco-mauritano. La segunda es que tal
división implicaría que la RASD perdería su frontera con Argelia, con lo
cual dejaría de tener sentido el argumento que se ofrece de que esta
partición permitiría una salida al Atlántico para Argelia a través de la
RASD. En tercer lugar, esta división conllevaría que Marruecos quedaría con
un territorio que es, precisamente, el de la tribu más belicosamente
antimarroquí de las tribus del Sáhara Occidental, los Erguibat. Por todo
ello, para que la eventual partición tuviera unas mínimas posibilidades de
poder ser considerada se requeriría una línea divisoria entre Marruecos y la
RASD muy distinta de la de 1976. En primer lugar, la línea de demarcación de
1976 tendría que ampliarse hacia el noroeste para que el territorio de la
RASD en el futuro incluyera todos los actuales territorios liberados que
domina en este momento la RASD. No sería admisible que territorios
liberados, que ahora son de la RASD, tan simbólicos como Bir Lehlú (lugar de
fundación de la RASD y capital provisional de la misma hoy día) o Tifariti
(donde se ha celebrado el XI Congreso del Frente Polisario) quedaran en
manos de Marruecos. Esto sería la única manera de que la RASD mantuviera
frontera con Argelia. En segundo lugar, a su vez la actual frontera oriental
entre Marruecos y la RASD tendría que ampliarse hacia el oeste para que el
territorio de la RASD, de no poder contar con El Aaiún, sí que pudiera
contar al menos con Smara, capital espiritual del territorio, ubicada como
El Aaiún en una zona erguibat, y que eventualmente podría convertirse en
capital de la RASD. En tercer lugar, la línea de demarcación también tendría
que desplazarse más al norte, abarcando la ciudad de Bojador en la costa
Bojador y repartiendo la zona de Bu Craa en el interior para que ambos
Estados pudieran beneficiarse por igual de los fosfatos y de las riquezas
pesqueras. Además, y esto es muy importante, se conseguiría vecindad con
Canarias, para lo cual la RASD tendría que poseer, como se ha dicho,
Bojador.
El segundo problema de la partición sería que jurídicamente también debería
ser avalada por un referéndum pues este mecanismo es esencial para proceder
a la descolonización. El tercer problema sería político por cuanto que una
partición podría aumentar el sentimiento irredentista saharaui ya herido
tras el desgraciado tratado de 1912 que privó al Sáhara Occidental del
territorio comprendido entre el paralelo 27’40 y el río Draa para
atribuírselo al sultán marroquí (aunque nunca lo poseyó antes). Ahora el
territorio del Sáhara sufriría una nueva amputación.
El
fracaso del intento de eximirse del Derecho Internacional y la propuesta de
solución de compromiso favorable (pero menos) a Marruecos: el “plan Baker II”
1. La
tosquedad jurídica del llamado “plan Baker I” y la inviabilidad política del
mismo (resultaba una anexión de todo el territorio apenas disimulada)
condujeron a su fracaso. El fracaso se hizo tanto más evidente cuanto que el
Consejo de Seguridad no lo llegó a aprobar en ningún momento. Lo máximo que
consiguió Marruecos fue que la resolución 1.359 del Consejo[65]
alentara “a las partes a que examinen el proyecto de acuerdo marco y
negocien cualesquiera modificaciones concretas que deseen introducir en esta
propuesta”, pero sin por ello cerrar la puerta a otras posibles vías pues
también se permitía que “examinen cualesquiera otras propuestas para
alcanzar una solución política que puedan presentar las partes para llegar a
un acuerdo mutuamente aceptable”. El único logro para Marruecos fue que esta
resolución no mencionara la “autodeterminación” en la parte dispositiva,
aunque sí se refiriera a ella en el preámbulo. Pero el logro fue efímero. La
elusión del derecho internacional a la autodeterminación del Sáhara
Occidental consagrado por decenas de resoluciones de la Asamblea General,
por múltiples resoluciones del Consejo de Seguridad y por el propio Tribunal
Internacional de Justicia podía tener consecuencias gravísimas para el
Derecho Internacional, creando un precedente de peligrosidad extrema. Las
alarmas sonaron en todos los niveles. No casualmente, después de la
resolución 1.359 (de junio de 2001), el asesor jurídico de Naciones Unidas,
Hans Corell, emitió su demoledor dictamen (de 29 de enero de 2002) sobre los
contratos petrolíferos en el Sáhara Occidental, reiterando la doctrina sobre
la autodeterminación del Derecho Internacional de las Naciones Unidas. La
resolución 1.429 intentó evitar esta deriva peligrosísima que ponía en
cuestión todo el Derecho Internacional de la descolonización de los últimos
decenios. Esta resolución afirmaba que el Consejo de Seguridad seguía
“apoyando decididamente la labor del Secretario General y de su Enviado
Personal orientada a encontrar una solución política a esta controversia”,
pero matizó que esto debía hacerse “teniendo en cuenta las preocupaciones
manifestadas por las partes” (en este caso, el Frente Polisario y Argelia),
y expresa su disposición a examinar “cualquier propuesta relativa al derecho
de libre determinación que presenten el Secretario General y el Enviado
Personal, en consulta, según proceda, con otras entidades que tengan la
experiencia pertinente”. El derecho de autodeterminación, que parecía
expulsado de la resolución 1.359 (aparecía en el preámbulo, pero no en su
parte dispositiva) volvía de nuevo como eje inexcusable para resolver el
conflicto
2. El “Plan de Paz para la autodeterminación del pueblo del Sáhara
Occidental” o “plan Baker II”, trasluce la autoría de un constitucionalista
norteamericano. Este plan fue propuesto por James Baker a las partes en la
gira que efectuó por la región en enero de 2003. El texto concreto del plan
tardó en trascender a la opinión pública pues exigió máxima reserva.
Finalmente, se hizo público al ser incluido, junto con los comentarios de
las partes, en el informe del Secretario General sobre la situación del
Sáhara de mayo de 2003[66].
El plan ha recibido el apoyo del Consejo de Seguridad por unanimidad en su
resolución 1.495[67].
El contexto de este plan es el de una parte, la marroquí, con el dominio
político marroquí sobre la mayor parte del territorio y otra parte, la
saharaui, con un título jurídico indiscutible al derecho a la
autodeterminación, con una situación en los campamentos de refugiados cada
vez más tensa y con un serio riesgo de reanudación de hostilidades por
unidades saharauis descontroladas. El borrador de resolución presentado por
EEUU decía que el Consejo de Seguridad “aprobaba” el plan Baker II. Esta
redacción, que implicaba la imposición del plan a las partes, acogía la
observación del Secretario General de que nuevas negociaciones entre las
partes no sólo no darían resultado sino que incluso serían contraproducentes[68].
Sin embargo, la férrea oposición de Marruecos, canalizada por Francia, a la
imposición del texto a las partes, llevó a la definitiva redacción que
mitiga el precepto sustancialmente en el plano jurídico, aunque mantiene su
fuerza política. Desde un punto de vista jurídico, el texto definitivo de la
resolución dice que el Consejo no “aprueba”, sino que “apoya” el plan Baker
II (lo que es tanto como aprobarlo “políticamente” aunque no
“jurídicamente”). En este sentido, pide a las dos partes que cooperen con la
ONU y entre sí con vistas a la “aceptación” y “aplicación” del plan. Por
tanto, jurídicamente, el plan no está aprobado sino que es una mera
propuesta cuya aprobación y aplicación sigue condicionada a la aceptación de
las dos partes. Si desde un punto de vista jurídico la resolución 1.495 fue
recortada sustancialmente, desde un punto de vista político, sin embargo, el
Consejo ha dado al mismo un aval político indiscutible al “apoyarlo
enérgicamente” y considerarlo “una solución política óptima que reposa sobre
el acuerdo de las partes”.
3. La historia reciente del Sáhara Occidental pone de manifiesto que la
monarquía alauí ha ido persiguiendo tres objetivos: (1) un título jurídico
que legitime la ocupación del Sáhara (ya sea de “soberanía”, ya de
“administración”, como en el Acuerdo de Madrid que atribuyó el título de “co-administrador”,
aunque como se verá este título ha caducado); (2) un control sobre todo el
territorio (pretendido antes de la crisis de noviembre de 1975, abandonado
tácticamente para involucrar a Mauritania en su favor y retomado en 1979
tras el abandono mauritano de la parte del Sáhara que le correspondió en el
reparto); y (3) un censo con una composición mayoritaria de marroquíes para
garantizar un resultado favorable (objetivo perseguido en todo el proceso
iniciado con el Plan de Paz). A cambio de conseguir estos tres objetivos
Marruecos, ya desde la época de Hassán II, ha ofrecido como contrapartida la
de otorgar al Sáhara una “autonomía” que Hassán II llegó a afirmar como de
tipo federal en cuanto inspirada en la de los Länder alemanes[69].
Pues bien, un análisis objetivo del “Plan Baker II” nos ofrece un producto
en el que Marruecos obtiene todo lo que puede obtener y quizá incluso más.
Veámoslo:
(1) En primer lugar, Marruecos obtiene un título jurídico para su ocupación,
un título que pretendía y que hasta ahora nunca ha poseído. Es significativo
el silencio del “plan Baker II” sobre el acuerdo de Madrid del 14 de
noviembre de 1975 y sobre el tratado de delimitación de fronteras con
Mauritania del 14 de abril de 1976 (en el que se pacta el reparto del Sáhara).
Este silencio es coherente con el dictamen del asesor jurídico de Naciones
Unidas, Hans Corell, del 29 de enero de 2002 que niega a Marruecos cualquier
título jurídico para su ocupación del Sáhara. Esto significaba que hasta
ahora todas las acciones llevadas a cabo por Marruecos en el territorio
estaban amenazadas de ilegalidad internacional (por ejemplo las concesiones
de explotación petrolífera). El “plan Baker II” atribuye a Marruecos un
título jurídico para su ocupación, permitiéndole gestionar sus relaciones
exteriores, su defensa exterior y la delimitación de sus fronteras.
Cuestión distinta es la de qué título jurídico es ese: si de “soberanía”
como pretende Marruecos o de “administración”. Desde el punto de vista
jurídico-internacional, la atribución de soberanía sobre el territorio sólo
es admisible después del referéndum de autodeterminación. Por eso, una
lectura del “plan Baker II” estimando, como pretende Marruecos, que
establece una “autonomía en el marco de la soberanía marroquí” no parece
correcta. Antes bien, el “plan Baker II” debe ser interpretado de acuerdo
con la legalidad internacional y una tal interpretación sólo permite inferir
que lo que recibe Marruecos es un título de “administración”, más
concretamente, de “co-administración” conjuntamente con la “Autoridad del
Sáhara Occidental”. En mi opinión, una lectura cuidadosa del “plan Baker II”
conduce a esta conclusión. En efecto, si bien las leyes de la Administración
marroquí en el Sáhara deben ser conformes con la Constitución marroquí, las
leyes del Parlamento saharaui no deben someterse a la Constitución
marroquí... ¡sino al “plan Baker II”! que opera así como la auténtica
“Constitución” del territorio[70].
Es esta una diferencia fundamental respecto al “plan Baker I” que sometía
las leyes saharauis a la Constitución marroquí. Por esto mismo, hay dos
objeciones marroquíes al plan que estimo infundadas. Por un lado, no parece
una contradicción, como pretende Marruecos, el decir que el Secretario
General tiene competencia para interpretar el plan de paz[71],
cuando también tienen esa competencia los tribunales supremos saharaui y
marroquí. Precisamente, lo que dice el “plan Baker II” es que la
interpretación del Secretario General del Plan se impone en caso de
desacuerdo. En definitiva, si la Constitución es la norma expresión de una
soberanía, el “plan Baker II” es la auténtica “Constitución” saharaui en el
período previo al referéndum y, por tanto, la soberanía no es de Marruecos.
Por otro lado, tampoco parece admisible el argumento marroquí de que el
“plan Baker II” no podría entrar en vigor sino cuando el mismo sea
ratificado por Marruecos (y por los demás firmantes: Frente Polisario,
Argelia y Mauritania) con arreglo al procedimiento previsto en su
Constitución, ya que, según la monarquía alauí, este plan implica
“modificaciones sustanciales del status de las provincias del sur del país”[72].
No me parece admisible este argumento por cuatro razones. La primera es que
el Plan de Paz de 1990 y los Acuerdos de Houston, igualmente aprobados por
el Consejo de Seguridad, también implicaban “modificaciones sustanciales del
status de las provincias del sur del país” y Marruecos no tuvo que modificar
su Constitución para aplicarlos. La segunda es que el “plan Baker II” no es
un “tratado internacional”, sino una resolución del Consejo de Seguridad. El
hecho de que su puesta en práctica se someta a la aceptación de las partes
es una condición de “aplicabilidad”, pero no de “validez”. La tercera es que
la Constitución marroquí no menciona expresamente a esas “provincias del
sur”, por lo que no ha lugar a este argumento, inspirado en el dictamen del
Tribunal Supremo canadiense del 20 de agosto de 1998 en relación con Quebec,
territorio que, como bien dijo el TS canadiense no es una colonia, sino uno
de los Estados que conforman la Federación canadiense según la Constitución
de aquel país. Finalmente, la cuarta razón es que el Derecho Internacional
no puede estar condicionado por una cláusula de una Constitución que haya
sido introducida con vulneración del Derecho Internacional.
(2) En segundo lugar, con el “plan Baker II” Marruecos conseguiría lo que
nunca ha conseguido hasta ahora, como bien recuerda Argelia en su respuesta
al Plan, a saber, un control sobre todo el territorio[73].
Bien fuera porque en 1975-76 el Sáhara se repartió entre Marruecos y
Mauritania, bien fuera porque antes de la construcción de los muros apenas
controlaba el territorio, bien fuera porque después de la construcción de
éstos sólo controla el perímetro englobado por los mismos, lo cierto es que
desde 1976 hasta la fecha siempre ha habido un territorio (en la actualidad
el 20%, aproximadamente) conocido como “liberado” en el que el control ha
recaído exclusivamente en la RASD. El “plan Baker II” ignora completamente
la existencia de la RASD (lo que no puede ser sino de agrado marroquí) y
priva a ésta de todo su territorio propio, atribuyendo al Ejército marroquí
el control de las “fronteras exteriores”. Este control sobre todo el
territorio plantea problemas políticos y jurídicos.
Políticamente Argelia expresa su temor de que en el Sáhara las tropas
marroquíes puedan encontrarse enfrente de las argelinas al desaparecer el
“espacio colchón” controlado por el Polisario. Para Mauritania se plantea la
cuestión de qué sucedería si las tropas marroquíes tuvieran, por primera
vez, presencia inmediata ante las fronteras mauritanas. No se olvide que
Marruecos reivindicó la anexión de Mauritania con los mismos argumentos
empleados para anexionarse el Sáhara. Finalmente, para el Polisario esta
cláusula significa, nada más y nada menos, que todas sus tropas estarán
rodeadas por el Ejército marroquí.
Jurídicamente es cierto que las únicas fronteras exteriores reconocidas son
las que delimitan el conjunto del territorio. Sin embargo, también
jurídicamente la RASD es un Estado existente que es miembro de la Unión
Africana y que reivindica como propio el territorio comprendido en las
fronteras internacionalmente reconocidas. Ciertamente, la UA y la ONU son
organizaciones distintas y, por tanto, lo que suceda en la UA no tiene por
qué condicionar lo que haga la ONU. Dado que el “plan Baker II” se ofrece a
la firma del “Frente Polisario” (único interlocutor reconocido por la ONU) y
no de la “RASD” se plantea el problema de si lo que decida el “Frente
Polisario” puede vincular a la “RASD”, pues si en la práctica hay casi total
coincidencia entre ambas entidades en teoría no es así. La admisión en la
ONU no es condición para la existencia de un Estado. El hecho de que exista
la RASD y cuente con su territorio pudiera llegar a plantear la cuestión de
qué ocurriría si el Ejército marroquí fuera a tomar el control de las
fronteras internacionalmente reconocidas saliendo del muro. Si la RASD no
diera su aceptación al acuerdo podríamos encontrarnos ante un supuesto de
invasión armada del territorio de un Estado (la RASD) por otro (Marruecos),
lo que daría un título de “legítima defensa” para reiniciar la guerra.
(3) En tercer lugar, y ante la perspectiva de celebrar un inexorable e
inevitable referéndum de autodeterminación, Marruecos ha venido pretendiendo
“inflar” el censo de votantes con la inclusión de marroquíes. Ya en 1975,
cuando la ONU envió una Misión Visitadora al territorio, Marruecos afirmó
que había fuera del territorio “de 30.000 a 40.000” saharauis que vivían en
Marruecos y Mauritania como supuestos refugiados que huyeron de la represión
española[74].
Una vez constatada la práctica unanimidad saharaui por la independencia,
Marruecos decidió incrementar la cifra de supuestos “saharauis” que debían
ser incluidos. Hassán II, en carta de 15 de septiembre de 1991, dirigida al
Secretario General estimó los mismos en “170.000” y anunció que procedía a
su “reunión” en el mismo Sáhara. El “plan Baker II” establece para la
elección presidencial y parlamentaria en la fase previa al referéndum un
cuerpo electoral del que forman parte sólo las personas consideradas como
saharauis por las Comisiones de Identificación de la ONU (86.381). Sin
embargo, dispone que para el referéndum de autodeterminación votarán, además
de estos, los refugiados inscritos en la lista de repatriación elaborada el
31 de octubre de 2000 por el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Refugiados (lista que es desconocida para Marruecos) y los “residentes” de
forma continuada en el Sáhara desde el 30 de diciembre de 1999 (en las
últimas elecciones legislativas marroquíes figuraban como “residentes” en el
territorio 151.696 personas, incluidos los aproximadamente 45.000 saharauis
reconocidos como votantes por la MINURSO que “residen” en el Sáhara ocupado
por Marruecos). Este censo para el referéndum de autodeterminación plantea
dudas políticas y jurídicas.
Políticamente, el censo establecido por el “plan Baker II” parece resultar
favorable a Marruecos. Este censo se compone de tres listas que se
interseccionan entre sí: la del censo de la ONU, la de residentes en el
Sáhara ocupado desde 1999 y la de refugiados. La primera lista se
confeccionó en dos fases. En la primera, culminada en julio de 1999, la ONU
estableció un censo de 84.251 votantes (seleccionados entre 147.229
aspirantes), de los cuales un 44’9% (46.254) fueron candidatos presentados
por Marruecos y que viven en Marruecos o en el territorio ocupado, un 40’1%
(33.785) fueron candidatos presentados por el Frente Polisario y que viven
en los territorios liberados o en los campamentos de refugiados y un 5%
(4.213) se presentó en Mauritania. A pesar de que la mayor parte de los
seleccionados se presentó en el territorio controlado por Marruecos, también
es cierto que la inmensa mayoría de los rechazados fueron candidatos
presentados por Marruecos[75].
El censo se culminó en diciembre de 1999 tras la identificación de las
llamadas “tribus disputadas”. De los 51.220 candidatos entrevistados las
Comisiones de Identificación declararon como votantes sólo a 2.135, los
cuales casi todos viven en Marruecos o en el Sáhara ocupado. Esto arroja una
cifra total de 198.469 candidatos entrevistados con 86.386 personas
declaradas como saharauis[76]
y 112.083 fueron descalificados. A su vez, de entre los declarados como
saharauis (86.386), unos 48.389 viven en Marruecos o en el territorio
controlado por Marruecos.
Los cálculos políticos dependen de la intersección entre las tres listas que
concurrirían al eventual referéndum de autodeterminación porque hay
saharauis reconocidos votantes (primera lista) que también son refugiados
(tercera lista) y saharauis reconocidos como votantes (primera lista) que
también son residentes en el Sáhara controlado por Marruecos (segunda
lista). Si tomamos en cuenta las dos listas conocidas observaremos que entre
los 151.696 “residentes” en el territorio ocupado del Sáhara se encuentran
unos 48.000 saharauis reconocidos como tales por la ONU, de lo que se deduce
que hay unos 103.000 colonos marroquíes que podrían votar. Por ello, a salvo
de lo que resulte de la lista de refugiados nos encontraríamos con una cifra
total de unos 189.000 individuos, de los cuales 86.000 son saharauis (un
45%) y unos 103.000 marroquíes (un 55%). Si recordamos que el número total
de personas presentadas en las Comisiones de Identificación fue de unos
198.000 y que Marruecos bloqueó el referéndum porque de ese total la ONU
sólo estimó como votantes a 86.000 constataremos que el “plan Baker II” da a
Marruecos justamente el censo que Marruecos quiso establecer. Parece, sin
embargo, que Marruecos teme (así se desprende de su escrito de respuesta al
Plan) que en la lista de refugiados haya muchas personas que no están
inscritas en el censo de la ONU de 1999 de forma tal que la lista de
refugiados (no conocida) se convertiría en el auténtico fiel de la balanza.
Esto explica la insistencia de Omar Hilal, embajador de Marruecos ante la
sede la Naciones Unidas, en Ginebra, ante el Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los refugiados (ACNUR-HCR) para que proceda a un “censo y
registro” de los refugiados más exhaustivo que la “lista” actualmente en
vigor. La presión marroquí condujo a que el comité ejecutivo de ACNUR
aprobase el 3 de octubre de 2003 una resolución reconociendo “la importancia
de los sistemas eficaces y precoces de registro y censo en tanto que
instrumentos de protección y medios para cuantificar y evaluar las
necesidades de alimentación y de distribución de la ayuda humanitaria”.
Jurídicamente, la inclusión como votantes de un referéndum de
autodeterminación de los “residentes” en un territorio resulta de muy dudosa
legalidad. Es importante advertir que Argelia no ha puesto objeciones en su
respuesta al plan a este punto crucial. Igualmente, Marruecos tampoco ha
objetado a esta cláusula. Sin embargo, se pueden hacer varias objeciones a
la misma. Por un lado, hay que recordar que el TIJ estableció que en este
referéndum deben participar las poblaciones “originarias” y no los meros
“residentes”[77].
La determinación de las poblaciones “originarias” precisamente la llevaron a
cabo las propias Naciones Unidas, que oficialmente proclamaron en 1999 el
censo del “pueblo saharaui” que debía ejercer la autodeterminación. No
pueden ahora sostener lo contrario de lo que ellas mismas han hecho. Pero
además, por otro lado, el “nuevo” censo que propone James Baker vulnera una
disposición fundamental del Derecho Internacional. El cuarto convenio de
Ginebra, del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección debida a las
personas civiles en tiempos de guerra, establece en su artículo 49 un
mandato muy claro: “la potencia ocupante no podrá deportar o transferir
parte de su propia población civil al territorio que ocupa”. Finalmente, y
por si ello fuera poco, en la medida en la que esos “residentes” sean
marroquíes venidos con la “marcha verde”, el Consejo de Seguridad estaría
desdiciéndose de lo que ordenó en su momento[78],
a saber, la retirada del territorio de todos los participantes en la marcha
verde. Es obvio que la propuesta de Baker pretende incluir en el “nuevo
censo” a unos colonos que fueron transferidos por Marruecos al territorio
que ocupa. No parece admisible afirmar, como hace Marruecos en su respuesta
a este punto del Plan, que ello es “justo” y “conforme con la práctica
democrática”, porque en cualquier práctica democrática y en cualquier
ordenamiento jurídico hay una distinción esencial entre los “ciudadanos” y
los demás “residentes” que no tienen ciudadanía. En ningún Estado, por
democrático que sea, los residentes extranjeros no ciudadanos eligen una
asamblea constituyente o el parlamento ordinario.
Estos aspectos del plan, por más que sean de dudosa legalidad internacional,
parece que difícilmente podrán ser removidos. Del texto de la resolución
1.495 se desprende que las negociaciones entre las partes y con la ONU deben
encaminarse a la “aceptación” del texto ya elaborado y a su “aplicación”,
como subrayó el Secretario General[79].
Por tanto, no parece que se abra la puerta a negociaciones dirigidas a
modificar el texto del plan. Esto, que por un lado hace difícil corregir los
puntos del plan de cuestionable legalidad internacional, también hace
difícil que Marruecos pueda intentar “renegociar” el plan para que el mismo
mantenga los puntos más favorables (título jurídico de la ocupación, el
censo y el control del territorio) eliminando aspectos más “incómodos” (como
el del período transitorio dominado por una Autoridad del Sáhara Occidental
probablemente independentista). Las negociaciones que pide la resolución
onusiana, por tanto, deben ir dirigidas, primero, a ver si las partes
aceptan el plan y, después, a “completar” el mismo a fin de hacerlo
aplicable, pero sin modificar su texto. Por ello, la negativa de Marruecos a
aceptar un plan considerado “óptimo” por el Consejo de Seguridad tendría un
altísimo coste político, aunque sea posible jurídicamente.
Cambios en la política interior y exterior y pánico al compromiso
El “plan
Baker II”, por tanto, parece claramente favorable a Marruecos. No sólo no
concede a Marruecos más incluso de lo que la legalidad internacional
permitiría, sino que lo hace mediante la vía que el propio Marruecos
propuso: descentralización y democracia. Sin embargo, hemos asistido al
curioso espectáculo de ver cómo el Frente Polisario y Argelia lo aceptaban
mientras que Marruecos lo rechazaba. La pregunta que se suscita es por qué.
Las explicaciones de este hecho se encuentran en factores internacionales y
en factores internos marroquíes.
1. La explicación internacional se movería en un plano estratégico y otro
táctico
Estratégicamente, la región del Magreb y del Mediterráneo Occidental parece
conocer una redefinición para adecuarse a las alianzas globales planetarias:
España ha apostado por una alianza estratégica con EEUU en detrimento de su
anterior posición como acólita de Francia así como por un mayor acercamiento
a Argelia, especialmente visible en la crisis de Perejil; Argelia, sin
abandonar sus antiguas relaciones con Rusia, está intentando un acercamiento
a Francia y, sobre todo, a EEUU; Marruecos quiere seguir manteniendo su
tradicional alianza con Francia y con EEUU a pesar de las divergencias entre
ambas potencias; el Frente Polisario quiere proseguir en su política de
acercamiento a España, Argelia y EEUU. La ubicación de España y EEUU en las
mismas coordenadas internacionales, sumada a la aproximación argelina y
saharaui a estas posiciones, ha redundado en un cambio sustancial de los
criterios de EEUU sobre la cuestión. Marruecos se ha visto así ante una
tesitura especialmente delicada, ya que ha intentado mantener su
privilegiada relación con Francia siendo, al mismo tiempo, aliado de EEUU.
La crisis de Iraq ha llevado la confrontación franco-norteamericana a un
punto de tensión máxima. El conflicto del Sáhara y la discusión ante el
Consejo de Seguridad puso de manifiesto la verdad de las cosas: pese a que
la negociación del acuerdo de libre comercio con EEUU y la solución de la
crisis de Perejil fueron vistos con recelo en Francia como intentos de
decantarse por EEUU en detrimento de Francia, la realidad es que en el
momento decisivo Marruecos se ha enfrentado a EEUU apoyándose para ello en
Francia. Esto, en principio, debiera conducir a un endurecimiento (más o
menos intenso) de EEUU respecto a Marruecos pues no parece que EEUU quiera
avalar una ganancia geoestratégica que iba a ser aprovechada por su
principal antagonista internacional, que en este momento es Francia.
Desde un punto de vista táctico, la aceptación del Frente Polisario (aparte
de inducida por las presiones hispano-argelinas, como así confesó el
representante del Frente Polisario en la ONU) se explicaría así como una
posición táctica ante la previsible postura de Marruecos. El Frente
Polisario y Argelia calcularon que Marruecos se iba a oponer al plan, a
pesar de ser tan favorable a las posiciones históricas marroquíes. Al
calcular que Marruecos se opondría, consideraron que una respuesta
afirmativa generaría varios beneficios: aislar a Marruecos, desnudar sus
contradicciones (rechaza lo que antes pedía) y, en el caso de que el plan se
impusiera sobre la voluntad de las partes, generar una imagen de “ganador”
en la medida en que Marruecos, al sobredimensionar sus expectativas,
aparecería como perdedor pese a obtenerlo casi todo
2. Siendo los factores internacionales muy importantes, quizás sean más
decisivos en la posición marroquí de rechazo los cambios en la política
interior marroquí. El movimiento táctico argelino y saharaui de aceptación
del plan se podría haber basado en la presunción de que Marruecos se iba a
oponer al plan, lo cual puede suscitar perplejidad, tratándose como se trata
de un plan favorable a Marruecos. Sin embargo, los tiempos políticos han
modificado las posiciones de partida de los actores. Tras la muerte de
Hassán II, en Marruecos se ha desencadenado una crisis política, social y
económica formidable. La miseria creciente, la emigración, el auge del
islamismo, el cada vez mayor nivel de reivindicaciones de los bereberes, las
exigencias de los sectores aperturistas y demócratas, todo ello ha puesto a
la estructura tradicional del poder, al Majzén, a la defensiva.
La aplicación del “plan Baker II” supondría la introducción, por primera
vez, en un territorio controlado por Marruecos de un sistema totalmente
democrático (siguiendo, por cierto, el modelo EEUU) y federal con pleno
reconocimiento de los derechos fundamentales. Justamente lo que Marruecos
ofrecía a cambio de la anexión. Si se aplicara el nuevo Plan, el Majzén
perdería su poder en el Sáhara. Las competencias legislativas del Parlamento
saharaui y el sistema judicial independiente previsto en el Plan podrían dar
lugar a la elaboración de una “legislación de la libertad” que sería el
espejo en el que se mirarían los demócratas marroquíes. La comparación entre
el Marruecos dominado por el Majzén y un Sáhara democrático libre de las
ataduras del Majzén produciría una reacción inevitable dentro de Marruecos
en favor de la democratización y federalización del sistema, tantas veces
prometida y tantas veces frustrada. No es casual, por tanto, que en su
respuesta al plan Baker, Marruecos trate de “desactivar” estos tres puntos:
descentralización (los Länder que prometía Hassán II son obsesivamente
convertidos en “autoridad local” -como la de los ayuntamientos- en la
respuesta marroquí)[80],
democracia (sometiendo al poder judicial saharaui a la férula del poder
judicial marroquí)[81]
y derechos humanos (expresando incluso reservas ante el alcance que pudieran
tener las libertades ideológica y de expresión)[82].
Si esto es así, cabría entender que Marruecos teme tres posibles escenarios
futuros. Según el primero, la ampliación del censo a los colonos podría
conducir a la anexión del territorio, pero este éxito “exterior” tendría un
coste “interior”, a saber, la ineludible democratización y federalización
del sistema marroquí. Ante esta perspectiva no es disparatado pensar que el
Majzén marroquí crea preferible mantener el conflicto para preservar sus
privilegios en Marruecos antes que conseguir una anexión que llevaría
aparejada la pérdida de esos privilegios. El segundo escenario sería aquél
en el que los propios colonos marroquíes votasen en favor de la
independencia del territorio como único medio de conseguir vivir en un
Estado democrático y próspero, precisamente como resultado de liberarse de
las ataduras del Majzén. El tercer escenario sería que en lugar de
“marroquinizarse” los saharauis de los territorios ocupados, los marroquíes
se hayan ido “saharauizando” de suerte que el voto de los colonos no haría
sino reforzar el voto independentista. Este proceso se ha advertido, no en
los colonos llegados desde Marruecos, pero sí en sus descendientes, ya
nacidos en el Sáhara, como se puso de manifiesto en las revueltas de 1999 en
El Aaiún.
3. La aprobación de la resolución 1.495 supuso una de las mayores derrotas
diplomáticas marroquíes de los últimos años pues no puede ignorarse que el
Consejo de Seguridad decidió apoyar como “solución política óptima” justo lo
que Marruecos consideró previamente como totalmente rechazable. La reacción
marroquí ha sido, creo, inesperada pues lejos de buscar una vía de acomodo a
la nueva resolución no ha hecho sino intensificar su oposición frontal a la
misma y al “plan Baker II”. La ofensiva marroquí se ha articulado en varios
frentes: el “frente humanitario” y el “frente tribal”.
En primer lugar, Marruecos ha atacado en el “frente humanitario”. Por más
que al día de hoy sigan en el Sáhara ocupado y en Marruecos se vulneren los
derechos humanos de los marroquíes, Marruecos se ha servido de la “puesta en
escena” de un “informe” sobre los prisioneros marroquíes elaborado por dos
miembros de “France Liberté” para atacar al Frente Polisario[83].
No importa que dicho informe esté plagado de groseras mentiras e
inexactitudes puestas de manifiesto en el desmentido oficial del Frente
Polisario a las acusaciones vertidas en el mismo[84]:
a efectos de propaganda el informe facilita la tarea de sembrar dudas sobre
la imagen del Frente Polisario. Como he argumentado en otro lugar, este
informe no sólo contiene inexactitudes jurídicas de bulto, exageraciones y
afirmaciones increíbles, sino que apareció, precisamente, cuatro días
después de la aprobación de la resolución 1.495, cuando Marruecos se hallaba
diplomáticamente aislado[85].
El informe permitía así un contraataque, siquiera fuera temporal.
El segundo frente es el “tribal”. En su respuesta al “plan Baker II”,
Marruecos ya había lanzado la acusación de que el proceso de elección del
legislativo y el ejecutivo autonómicos previstos en el “plan Baker II” no
tomaba en cuenta la “estructura tribal” de la población del territorio[86].
Marruecos dibujaba un escenario de inestabilidad por luchas tribales
desencadenadas en el período de autonomía previsto en el “plan Baker II”. El
Consejo de Seguridad, sin embargo, no tomó en cuenta esos argumentos.
Después del visto bueno dado al “plan Baker II” por el Consejo de Seguridad
en la resolución 1.495, Marruecos ha vuelto a reiterar estas alegaciones. A
tal fin, ha enviado a varios Estados miembros del Consejo de Seguridad
(Francia, España, Alemania, Reino Unido, México y Chile) y otros Estados
(Italia) una delegación de saharauis afectos a Marruecos que, además de
pretender ser “representantes” de la “mayoría” de la población saharaui (sin
que haya ningún proceso electoral que avale esa afirmación) pretenden llamar
la atención sobre los problemas que podría provocar el “plan Baker II”. Los
argumentos se hallan recogidos en un “memorándum” donde abundan las
inexactitudes históricas y jurídicas[87].
Ocurre que el argumento del miedo tomando como excusa el tribalismo es un
argumento de extraordinaria debilidad por varias razones. En primer lugar,
la población saharaui no es la única de la región (ni del continente
africano) que tiene una estructura tribal: Marruecos, Argelia, Mauritania...
también tienen una estructura tribal y no parece que en este momento haya en
estos países guerras civiles tribales (la crisis de la Cabilia no es,
estrictamente hablando, tribal). En segundo lugar, si la población saharaui
tiene una estructura tribal no se ve por qué en el Sáhara ocupado por
Marruecos no hay guerras entre las diferentes tribus a pesar de que ningún
proceso electoral marroquí se vertebra en torno a los factores tribales (ni
la elección al parlamento ni las elecciones municipales). No se ve por qué
si ahora no hay conflictos tribales en los procesos electorales en curso en
el Sáhara ocupado, sí que los iba a haber en un Sáhara autónomo o
independiente. En tercer lugar, llama también la atención que entre la
población saharaui de la RASD tampoco haya luchas tribales, a pesar de esa
“estructura tribal”. El único conflicto interno con connotaciones tribales
se produjo hace 15 años (en 1988) sin que se hayan vuelto a producir. En
definitiva, no se por qué va a haber luchas tribales donde ahora no las hay
y donde hay pocas posibilidades de que las haya en un nuevo Estado con un
fuerte sentimiento nacionalista y, por ende, supratribal.
Perspectivas
Si, como parece, Marruecos
está dispuesto a rechazar el “plan Baker II” incluso después de que la
comunidad internacional lo haya considerado como “solución política óptima”
en la resolución 1.495 del Consejo de Seguridad, ¿qué perspectivas tiene el
conflicto? Todo parece indicar que Marruecos se va a atrever a incumplir
esta resolución que, si bien no “impone” el “plan Baker II” (no lo ha
“aprobado” jurídicamente, aunque sí le ha dado su visto bueno político), sí
que pide a las partes que “cooperen plenamente con las Naciones Unidas y
entre ellas para aceptar y poner en práctica el plan de paz”. Marruecos se
atreve a hacer caso omiso de la 1.495 porque no es la primera vez que ha
ignorado resoluciones del Consejo de Seguridad y nunca ha sufrido la mínima
sanción por ello. Ya ha incumplido las resoluciones que le obligaban a
“cooperar plenamente” en la puesta en práctica del Plan de Paz y los
Acuerdos de Houston (resoluciones 658, 690, 725 y 1.133 del Consejo de
Seguridad, entre otras). Parece que la coartada será doble “humanitaria” (el
informe Karmous-Dubuisson, por más que esté repleto de falsedades) y tribal
(el Memorándum presentado por la delegación de “representantes” de las
“provincias del sur”, con no menos inexactitudes). Todo ello sumado al
intento de vender la imagen del Polisario como “minoría” frente a los
“representantes” de la mayoría de los saharauis. Es claro que esta coartada
es muy burda, ya que si los saharauis pro-marroquíes son la “mayoría
aplastante” no se ve cuál es el problema de organizar elecciones autonómicas
y aun el referéndum. Pero es algo que puede servir para intoxicar a quien no
esté debidamente informado, al menos “para salir del paso”.
La cuestión es cómo va a reaccionar la comunidad internacional. El
antecedente de las resoluciones incumplidas en el pasado no es alentador y
constituye una razón adicional para poner fin a esta dinámica de rebelión
ante el Derecho Internacional. Parece claro que el Consejo de Seguridad no
puede desdecirse de la 1.495 tres meses después de haberla aprobado... De
momento, parece que Marruecos, merced a la ayuda del lobby judío (después de
la aprobación de la 1.495 ha retomado sus contactos diplomáticos con
Israel), ha conseguido que EEUU afirme que no va a imponer ninguna solución
contra el consentimiento de las partes. De ello se deduce que Marruecos se
dispone a incumplir la 1.495 repitiendo los mismos argumentos que el Consejo
de Seguridad desechó al calificar al “plan Baker II” como “solución política
óptima”.
La situación previsible, en consecuencia, será de bloqueo jurídico.
Marruecos pretende que la ONU apruebe “jurídicamente” una “solución
política” ¡consistente en ignorar el Derecho Internacional! Y esto es,
sencillamente, imposible. Pero si la situación previsiblemente va a llegar a
un punto de bloqueo “jurídico” (parece altamente improbable el
reconocimiento de la anexión y Marruecos se opone al “plan Baker II”), lo
previsible es que evolucione según los cambios “políticos” que se operen. Y
aquí el panorama me parece altamente preocupante desde todos los puntos de
vista porque casi todas las posibles evoluciones políticas de la región
pueden conducir a una mayor inestabilidad política. La evolución política
puede provenir del campo marroquí o del saharaui. En el lado marroquí, la
inestabilidad puede provenir del innegable descontento de la población
saharaui que vive en los territorios ocupados y que, ya en el pasado, ha
protagonizado revueltas contra Marruecos. Pero también puede provenir de la
evolución del propio Marruecos si continúa el actual inmovilismo del Majzén
frente a las demandas de democratización o si continúan fortaleciéndose los
movimientos islamistas. Por su parte, en el lado saharaui, una situación de
bloqueo como la que se avecina hace, a mi juicio, cada vez más probable la
vuelta a las armas, pero no por el Frente Polisario, sino por unidades
descontroladas. Los saharauis saben que su fuerza “política” residía,
precisamente, en el enorme desgaste humano, social y económico que
provocaban con su lucha militar. En un momento como el actual, de crisis en
Marruecos, con la juventud desmotivada queriendo ir a Europa, la perspectiva
de enviar a los jóvenes a morir en el Sáhara puede incrementar para
Marruecos el coste de la guerra. Muchos cálculos políticos se basan en la
hipótesis de que los saharauis no van a volver a las armas, sobre todo
después del fiasco producido, en el último momento, en enero de 2001, cuando
tras anunciar la vuelta a la guerra, se suspendió el reinicio de las
hostilidades por la fuerte presión argelina. Ahora bien, cuanto mayor es la
espera, mayor es la desesperación de quienes, provistos de armas (mejores o
peores) saben cómo utilizarlas con el máximo daño para Marruecos. Y hay algo
más. No basta fiarlo todo a que Argelia puede evitar esta vuelta a las
armas. La clave, en este momento, puede estar en Mauritania: si unidades
descontroladas vuelven a las armas lo harán contando con tener la
retaguardia mauritana cubierta. Una presión sobre Mauritania para impedir
esto sólo provocaría más problemas: el Frente Polisario ya derrotó a
Mauritania en 1979 y la presión sobre este país vecino sólo haría extender
la guerra. El paso del tiempo aumenta las probabilidades de que pueda saltar
la chispa que provoque un incendio de incalculables consecuencias. En
definitiva, en mi opinión no es el “plan Baker II” y sus hipotéticas luchas
tribales, sino el enquistamiento de Rabat lo que creo que pone en serio
peligro la estabilidad de la región.
Conclusiones
Una vez constatado que el
Derecho por sí sólo no se puede imponer y que la política de fuerza no es
capaz de desvirtuar las exigencias del Derecho, el nuevo Plan Baker II surge
como una propuesta de compromiso entre la política y el derecho, entre la
potencia con una mejor posición política de fuerza en tanto que controla la
mayor parte del territorio (Marruecos) y la parte con un título jurídico
inequívoco al derecho a la autodeterminación en tanto internacionalmente
reconocido por todas las instancias onusianas (Frente Polisario). Este
compromiso, claramente favorable a los deseos que Marruecos viene formulando
desde hace 27 años, presenta aspectos problemáticos acerca del modo de
entender el derecho de autodeterminación, reconociendo el mismo no sólo a
las poblaciones “originarias” sino también a los “residentes”. Sin embargo,
el cambio de circunstancias de la política exterior y, sobre todo, interior
marroquí hace que la solución propuesta se haga al coste que, precisamente,
Marruecos ofreció en el pasado: descentralización política y democracia. El
miedo de la clase dirigente marroquí a perder sus privilegios ha conducido
al rechazo de una propuesta que está en condiciones de otorgarle el triunfo
diplomático tan largamente perseguido. No sólo eso, el rechazo marroquí del
“plan Baker II” corre el riesgo de dejar al conflicto sin una salida
diplomática, poniendo en un serio riesgo la estabilidad de la región.
Carlos Ruiz Miguel
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de
Compostela
·
Traducción en francés
·
Traducción en árabe
[1]
Maurice BARBIER, Le conflit du Sahara Occidental, L’Harmattan, París,
1982, p. 76 ss.
[2]
Francisco VILLAR, El proceso de autodeterminación del Sahara,
Fernando Torres, Valencia, 1982, p. 49-50.
[3]
VILLAR, El proceso..., p. 80.
[4]
Cfr. Western Sahara, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1975, para. 34
y 35.
[5]
VILLAR, El proceso..., p. 126.
[6]
Resoluciones 2.072 (XX), de 16 de diciembre de 1965; 2.229 (XXI), de 20 de
diciembre de 1966; 2.354 (XXII), de 19 de diciembre de 1967; Resolución
2.428 (XXIII), de 18 de diciembre de 1968. Resoluciones 2.229 (XXI), de 20
de diciembre; 2.354 (XXII), de 19 de diciembre de 1967; 2.591 (XXIV), de 15
de diciembre de 1969; 2.711 (XXV), de 14 de diciembre de 1970; 2.983 (XXVII),
de 14 de diciembre de 1972; 3.162 (XXVIII), de 14 de diciembre de 1973.
Estas dos últimas hablan de autodeterminación e independencia del
Sáhara.
[7]
ICJ Rep 1975, para. 36.
[8]
VILLAR, El proceso..., p. 274.
[9]
VILLAR, El proceso..., p. 268 ss.
[10]
Resolución apoyada por todos los países árabes.
[11]Western
Sahara, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1975,
p. 12
[12]
ICJ Rep 1975, para. 107
[13]ICJ
Rep 1975, para. 158
[14]
ICJ Rep 1975, para. 161
[15]
ICJ Rep 1975, para. 70 y 161.
[16]
S/RES/621 (1988); S/RES/658 (1990), que aprueba el Plan de Paz; S/RES/690
(1991); S/RES/725 (1991); S/RES/809 (1993); S/RES/907 (1994); S/RES/973
(1995); S/RES/995 (1995); S/RES/1.002 (1995); S/RES/1.017 (1995); S/RES/1.033
(1995); S/RES/1.042 (1996); S/RES/1056 (1996); S/RES/1.084 (1996); S/RES/1.108
(1997); S/RES/1.131 (1997); S/RES/1.133 (1997); S/RES/1163 (1998); S/RES/1.185
(1998); S/RES/1.198 (1998); S/RES/1.204 (1998); S/RES/1.292 (2000); S/RES/1301
(2000); S/RES/1.309 (2000); S/RES/1.324 (2000); S7RES/1.342 (2001); S/RES/1.349
(2001); S/RES/1.359 (2001); S/RES/1429 (2002); S/RES/1.495 (2003).
[17]
ICJ Rep 1975, para. 161 y 162
[18]
ICJ Rep. 1975, para. 58 y 59.
[19]
S/RES/380 (1975).
[20]
El texto oficial de dichos acuerdos fue difundido en una rueda de prensa en
diciembre de 1975, pero nunca fue llevado a las Cortes ni publicado en el
Boletín Oficial del Estado. Inicialmente publicaron el texto, con diversas
variantes, varios autores, entre otros, VILLAR, El proceso..., cit.,
p. 346 ss. y DIEGO AGUIRRE. Sin embargo, el texto auténtico (en español) de
este tratado, tal y como se publicó en las United Nations Treaty Series
(1975, p. 258) es ligeramente distinto al reproducido por estos autores.
Puede consultarse una reproducción fiel del texto auténtico en:
http://www.arso.org/ac3madrid.htm
[21]
Véase el conjunto de los argumentos jurídicos en favor de la nulidad de este
acuerdo que se han ofrecido en mi libro El Sáhara Occidental y España.
Historia, Política y Derecho. Análisis crítico de la política exterior
española, Dykinson, Madrid, 1995, p. 119-122.
[22]
He ofrecido este último argumento, no antes formulado, en mi artículo
“El conflicto del Sáhara Occidental: la difícil lucha por el Derecho”,
en La Ley nº 5390 (5-X-2001), p. 1-5 y en Nación Árabe nº 45,
vol. 15 (2001), p. 87-103.
[23]
El art. 73 (e) de la Carta afirma que “Los Miembros de las Naciones Unidas
que tengan o asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos
pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio,... se
obligan: (e) a transmitir regularmente al Secretario General, a título
informativo y dentro de los límites que la seguridad y consideraciones de
orden constitucional requieran, la información estadística y de cualquier
otra naturaleza técnica que verse sobre las condiciones económicas, sociales
y educativas de los territorios por los cuales son respectivamente
responsables,...”.
[24]
El Yearbook of United Nations suele incluir, con ligeras variantes
que “el Secretario General no ha recibido información relativa al Sáhara
Occidental. El 26 de febrero de 1976, el representante de España había
informado al Secretario General que el Gobierno español, a partir de esa
fecha, definitivamente terminó su presencia en el territorio del Sáhara y
estimó necesario hacer constar que España se considera a sí misma exenta de
toda responsabilidad de tipo internacional en conexión con la administración
del territorio, a la vista del cese en su participación en la administración
temporal establecida en el territorio” (Se refiere a la administración
temporal prevista en los acuerdos de Madrid). Esta cláusula, que se repite
entre 1976 y 1988, es muy significativa. En primer lugar, da a entender que,
según el Secretario General, España debe informar sobre el Sáhara, aunque
excusa la falta de información aduciendo la carta del representante español.
Si España debe informar es porque se la considera potencia administradora
de iure. En segundo lugar, precisamente por lo anterior, el Secretario
General no menciona a Marruecos y a Mauritania ni tampoco los Acuerdos de
Madrid, lo cual parece que implica, alternativa o acumulativamente, de un
lado, el no reconocimiento por parte de Naciones Unidas de estos acuerdos y
de la transferencia de la administración allí prevista, de otro lado, que
esa transferencia de administración sólo se produjo hasta el 28 de febrero
de 1976. Las posteriores actuaciones de la ONU contando con Marruecos para
resolver la cuestión se explican por la vigencia del principio de
efectividad.
[25]
Resoluciones de la Asamblea General nº 34/37, de 21 de noviembre de 1979
(Preámbulo y puntos nº 5 y 6); y 35/19, de 11 de noviembre de 1980
(Preámbulo y puntos nº 3 y 9).
[26]
S/2002/161.
[27]
He argumentado esta tesis en mi artículo
“Recientes desarrollos del conflicto del Sáhara Occidental:
autodeterminación y estatalidad”,
Anuario Mexicano de Derecho Internacional 1 (2001), p. 343 ss. (p.
360).
[28]
El texto del tratado, cuya redacción auténtica está hecha en francés, se
encuentra en: United Nations Treaty Series, 1977, p. 118-119.
[29]
Resoluciones de la Asamblea General 34/37, de 21 de noviembre de 1979 y
35/39, de 11 de noviembre de 1980.
[30]
S/2002/161.
[31]
Segunda parte del informe del Secretario General (S/21360), de 18 de junio
de 1990, que fue aprobado por la resolución del Consejo de Seguridad 658
(1990), que pide a las partes que “colaboren plenamente” con el Secretario
General de la ONU “en sus esfuerzos para lograr la pronta solución de la
cuestión” e Informe del Secretario General (S/22464), de 19 de abril de
1991, aprobado por resolución del Consejo de Seguridad 690 (1991), que pide
a las partes que “pide a las dos partes que cooperen plenamente con el
Secretario General con miras a la aplicación del plan”. La resolución del
Consejo de Seguridad 725 (1991) vuelve a pedir a las partes que “cooperen
plenamente con el Secretario General para poner en práctica el plan que
ellas mismas aceptaron”.
[32]
Anexo I del informe del Secretario General (S/1997/742), de 24 de septiembre
de 1997, aprobado por resolución del Consejo de Seguridad 1.133 (1997).
[33]
Addendum al Informe del Secretario General (S/1999/483/Add.1), de 13 de mayo
de 1999, aprobado por resolución del Consejo de Seguridad 1.238 (1999) que,
reafirmando el derecho de todos los solicitantes, advierte que el
“procedimiento de recursos [contra el censo] no se convertirá en una segunda
fase de la operación de identificación”.
[34]
Véanse, muy especialmente, los artículos 9.1.iii, 10.b, 12.a del Protocolo
“Procedimiento de recursos en el referéndum del Sáhara Occidental” y los
artículos 5, 21.b y 22 del Protocolo “Directivas operacionales para la
realización del proceso de apelaciones”, todos ellos incluidos en el
Addendum al Informe del Secretario General (S/1999/483/Add.1), de 13 de mayo
de 1999.
[35]
En efecto, aunque en alguna ocasión el Secretario General ha afirmado que la
resolución de las apelaciones “llevaría mucho tiempo” (S/2000/131, para.
35), en otras reconoce que se puede realizar este proceso “en forma sumaria”
(S/2000/1029, de 25 de octubre de 2000, para. 31; S/2001/148, de 20 de
febrero de 2001, para. 23).
[36]
Informe del Secretario General, S/2000/131, de 17 de febrero de 2000.
[37]
S/2000/131, para. 36; y también los informes del Secretario General
S/2000/461, de 22 de mayo, para. 28; y S/2000/683, de 12 de julio de 2000,
para. 28.
[38]
S/2001/613, de 20 de junio de 2001, para. 29 y 47.
[39]
S/2000/1029, de 25 de octubre de 2000, para. 30; S/2001/148, para. 2 y 22;
S/2001/398, de 24 de abril de 2001, para. 19.
[40]
S/2001/613, para. 2 y 42.
[41]
S/2001/613, para. 47.
[42]
S/2001/613, para. 50.
[43]
S/2001/613, para. 56 y 59.
[44]
S/2001/613, para. 57.
[45]
El texto del “acuerdo marco sobre el status del Sáhara Occidental” se
encuentra en el Anexo I del S/2001/613.
[46]
S/2001/613, para. 54.
[47]
Resolución AG 1.541 (XV).
[48]
Resolución AG 2.625 (XXV).
[49]
“Acuerdo marco...” nº 2.
[50]
“Acuerdo marco...” nº 4. La Constitución de Marruecos es de 13 de septiembre
de 1996.
[51]
S/2000/1029, para. 30; S/2001/148, para. 2 y 22; S/2001/398, para. 19;
S/2001/613, para. 2 y 42.
[52]
Resolución AG 1.541 (XV), Anexo, principio VII: “(a) La libre asociación
debe ser el resultado de la libre y voluntaria elección de los pueblos del
territorio interesado expresada con conocimiento de causa y por
procedimientos democráticos”.
[53]
Resolución AG 1541 (XV), Anexo, principio IX: “La integración debe
producirse en las condiciones siguientes: a) El territorio que se integra
debe haber alcanzado un estado avanzado de autonomía y poseer instituciones
políticas libres, de modo que sus pueblos estén en condiciones de decidir,
en forma responsable, con conocimiento de causa y por procedimientos
democráticos. b) La integración debe ser el resultado de los deseos
libremente expresados de los pueblos del territorio, plenamente enterados
del cambio de su estatuto, con conocimiento de causa y por procedimientos
democráticos, aplicados imparcialmente y fundados en el sufragio universal
de los adultos”.
[54]
Resolución AG 2.625 (XXV).
[55]
“Acuerdo marco...” nº 5.
[56]
“Acuerdo marco...” nº 5.
[57]
“Acuerdo marco...” nº 5.
[58]
“Acuerdo marco...” nº 2.
[59]
Artículo 19 de la Constitución marroquí de 13 de septiembre de 1996.
[60]
S/2001/613, para. 54.
[61]
S/RES/1359 (2001), párrafo 8º del Preámbulo.
[62]
“Observaciones del gobierno de Argelia relativas al proyecto de acuerdo
marco para el Sáhara Occidental”, Anexo II del Informe del Secretario
General de 10 de enero de 2002 (S/2002/41). Véanse especialmente los
parágrafos 8 a 12 de las “Observaciones” de Argelia.
[63]Aunque
Marruecos inmediatamente acusó a Argelia de “inspirar” la partición para
satisfacer sus ansias “expansionistas”, lo cierto es que oficiosamente la
tesis ya circuló cuatro años antes. En 1998 Annan consultó oficiosamente
esta posibilidad, que promovió EEUU. En aquel entonces “fuentes oficiosas
marroquíes (...) no ocultan una cierta satisfacción ante la misma” (El
País, 22-XII-1998, P. 12).
[64]
La propuesta de partición se presenta como iniciativa de James Baker y del
propio Kofi Annan en el informe S/2002/178, de 19 de febrero de 2002,
parágrafo 50.
[65]
S/RES/1359 (2001), de 29 de junio de 2001.
[66]
S/2003/565, de 23 de mayo de 2003. El texto del “plan Baker II” se incluye
como Anexo II del Informe y las respuestas de las partes como Anexo III.
[67]
S/RES/1495 (2003), de 31 de julio de 2003.
[68]
S/RES/1495 (2003), para. 56 y 58.
[69]
En la primavera de 1988, en el palacio de Marraquech, el Rey anunció que su
proyecto de administración pública para Marruecos pasaba en un futuro más o
menos próximo por el modelo descentralizador de los «länder» alemanes, tras
estudiar también de manera concienzuda el autonómico español.
[70]
Art. 12 del “plan Baker II”.
[71]
Art. 22 del “plan Baker II”.
Véase el parágrafo 22 de las
“Observaciones del Reino de Marruecos sobre la nueva propuesta del Sr James
Baker titulada: “Plan de paz para la libre determinación del pueblo del
Sáhara Occidental”.
[72]
Para. 1 de las “Observaciones del Reino de Marruecos...”.
[73]
Memorando de Argelia sobre la nueva propuesta del Enviado Personal del
Secretario General a las Naciones Unidas que lleva por título “Plan de paz
para la libre determinación del pueblo del Sáhara Occidental”: “Argelia
desea subrayar que desde el desencadenamiento del conflicto armado en el
Sáhara Occidental en 1975 ni ella en su propio territorio ni Marruecos en el
territorio del Sáhara Occidental han desplegado fuerzas armadas en la
frontera internacionalmente reconocida entre Argelia y el Sáhara Occidental.
Las fuerzas armadas marroquíes están desplegadas en el muro de arena que se
sitúa a una decena de kilómetros de la frontera internacional entre Argelia
y el Sáhara Occidental.” (texto extraído de la parte IV. La cuestión de las
tropas de las dos partes del Memorando).
[74] Para. 9
del Informe del Comité Especial encargado de examinar la situación con
respecto a la aplicación de la declaración sobre la concesión de la
independencia a los países y pueblos coloniales, vol. III (XXX-suplemento
nº 23), Naciones Unidas, Nueva York, 1977, p. 12 ss.
[75]
En aquel momento, el entonces ministro del Interior marroquí y gerente del
asunto del Sáhara, Driss Basri, declaró a El País (16-VII-1999, p. 7)
que “la lista de votantes que ha recibido [la de los 84.251 electores] es un
‘gran éxito’ para Marruecos, porque la mayoría de los seleccionados fueron
presentados por su país y no por el Frente Polisario, y residen en él o en
la ex colonia española (…) de ahí que se atreva a dar el referéndum por
ganado y lo describa como ‘una mera formalidad’”. (...) ‘Esta lista de la
ONU hace añicos el mito de que el pueblo saharaui está refugiado en la
región de Tinduf y que el antiguo Sáhara español está poblado por colonos
enviados por Marruecos’ afirmó Basri visiblemente satisfecho” (...). La
noticia, firmada por Ignacio Cembrero, sigue diciendo que “el titular de
Interior confía, no obstante, en incrementar su avance. El 15 de junio, la
Minurso empezó a examinar a un último grupo de 65.000 personas
pertenecientes a tres tribus que, según el Polisario, no son saharauis. ‘Por
poco que un puñado de ellos sean finalmente aceptados, la ventaja de
Marruecos será aún más holgada’, vaticinó Basri (...) ‘el Polisario ya ha
tocado techo y no puede crecer más en número de electores potenciales’”.
[76]
Los datos definitivos del censo en el informe del Secretario General
S/2000/131, de 17 de febrero (para. 6).
[77]
ICJ Rep 1975, para. 161 y 162.
[78]S/RES/380
(1975).
[79]
“Mi Enviado Personal y yo consideramos, por el contrario, que las partes
deberían aceptar el plan tal como se ha propuesto” (para. 56, S/2003/565).
[80]
Para. 3, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 18, 20 y 22 de las “Observaciones del
Reino de Marruecos...”.
[81]
Para. 12, 13 y 17 de las “Observaciones del Reino de Marruecos...”.
[82]
Para. 8 de las “Observaciones del Reino de Marruecos...”.
[83]
El informe se puede consultar en internet en:
http://www.france-libertes.fr/actu/actudhci/Informe_Tindouf.pdf
[84]
La respuesta del Frente Polisario frente a las acusaciones vertidas se puede
consultar en:
http://www.spsrasd.info/sps-s210903.html
[85]
Me remito a mi trabajo “La mentira humanitaria y la verdad política (crítica
del informe Karmous-Dubuisson)”, publicado en:
http://www.wsahara.net/03/menthumpol.html
[86]
Para. 16 de las “Observaciones del Reino de Marruecos...”.
[87]
“Memorándum relativo a la ultima (sic) propuesta del Sr James Baker,
Enviado Personal del Secretario General, acerca del Sáhara marroquí (sic)”.
El texto de este memorándum no está publicado en medios de comunicación, que
yo sepa. |